Foristas: dejo un par de comentarios de doctrina s/el nuevo Fallo Badaro para seguir estudiando... Saludos, Cynthia
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Título: El caso "Badaro" II: ¿la solución?
Autor: Ayuso, Luis Emilio
Publicado en: LA LEY 30/11/2007, 5
Fallo comentado: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS) ~ 2007/11/26 ~ Badaro, Adolfo Valentín c. Administración Nacional de la Seguridad Social
SUMARIO: I. Introducción. - II. Las medidas adoptadas. - III. El nuevo fallo. - IV. La doctrina del fallo. - V. Conclusiones.
I. Introducción
El 6 de agosto de 2006, la Corte Nacional resolvió por primera vez la causa "Badaro, Adolfo Valentín c. AnseS s/reajustes varios", exhortando, en lo que respecta a la movilidad jubilatoria por el período posterior al 31 de marzo de 1995, al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo a que, en un plazo razonable, adopten las medidas legislativas necesarias para efectuar las correcciones para hacer cesar la omisión de disponer un ajuste por movilidad en el beneficio del actor, el cual resultaba superior a mil pesos.
Para así resolverlo, entendió que el sistema de movilidad previsto por la ley 24.463 (Adla, LV-C, 2913) —incrementos otorgados por el Congreso a través de la ley de presupuesto— no resultaría un sistema constitucional válido para el caso del Sr. Badaro, porque la ausencia de aumento por movilidad desde su implementación (1995) a la fecha del primer fallo —08/08/2006— no cumple con la finalidad de la garantía de movilidad que es acompañar el nivel de las prestaciones con relación a los salarios en actividad (ver considerando N° 13 del fallo 08/08/2006), máxime cuando han existido importantes cambios en el valor del nivel de vida a partir del año 2002 y un proceso de mejora salarial en los pasivos que no se reflejó en las prestaciones jubilatorias superiores a mil pesos (ver considerando n° 9 del fallo del 08/08/2006).
Sin embargo, en lugar de declarar la inconstitucionalidad del sistema de movilidad por resultar contrario al art. 14 bis de la Constitución Nacional y fijar sin más la movilidad, la Corte, a fin de no menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes ni suplir las decisiones que deben adoptar, correspondía diferir el pronunciamiento sobre su validez hasta tanto los órganos exhortados adopten las medidas requeridas.
Habiendo pasado más de un año desde esta sentencia, la Corte se pronuncia declarando la inconstitucionalidad del sistema de movilidad previsto por el art. 7 inc. 2 de la ley 24.463 a la luz de su concreto ejercicio durante el período comprendido entre el 1° de enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2006.
En este segundo pronunciamiento, que se enmarca en la línea trazada sobre la vigencia de los derechos sociales (1), la Corte vuelve sobre el rol del Poder Judicial ante la omisión de los otros poderes respecto de su efectivización, tornando la inacción del Legislativo como una "omisión normativa inconstitucional" (2).
II. Las medidas adoptadas
Habiendo sido intimado por la Corte Nacional para la adopción de las medidas tendientes a corregir el defasaje producido en los haberes del actor, el Congreso, en ejercicio de funciones propias, intenta dar una respuesta a lo requerido mediante la ley N° 26.198 (3), ley de presupuesto para el año 2007.
Esta ley convalidó las modificaciones en los valores mínimos de las prestaciones dispuestas en los decretos 391/2003, 1194/2003, 683/2004 (Adla, LXIV-C, 2889), 1199/2004 (Adla, LXIV-E, 5453), 748/2005 (Adla, LXV-D, 3657) y 764/2006 (Adla, LXVI-C, 2483), el suplemento por movilidad establecido en el decreto 1199/04 y el incremento general de los beneficios dispuesto por el decreto 764/2006 (4) (art. 48).
Asimismo, otorgó un aumento del trece por ciento (13%), a ser percibido por todos los jubilados a partir del 11 de enero de 2007 sobre los importes correspondientes al 31 de diciembre de 2006 (5), fijó el haber mínimo en la suma total de quinientos treinta pesos ($ 530) mensuales (6) y autorizó al Poder Ejecutivo a conceder en el curso del año incrementos adicionales en las prestaciones, cuando la evolución de las finanzas públicas lo permitiera (7), lo cual se concretó a través del decreto 1346/07, que incrementó las prestaciones en un 12,50% a partir del 11 de septiembre del corriente año.
En definitiva, se termina convalidando todo lo actuado en forma anterior por el Poder Ejecutivo respecto de los mínimos jubilatorios y se fija la movilidad para el año 2007 (8).
III. El nuevo fallo
Ante estas medidas adoptadas, el actor plantea la inconstitucionalidad de la ley 26.198 por entender que las mismas no cumplen con las pautas fijadas por esta Corte en su primer pronunciamiento en lo relacionado con la comprensión y alcance de la garantía de la movilidad, destacando que la aplicación de los incrementos del decreto 764/2006 y de la ley 26.198 no han recompuesto su prestación, sino que la han dejado en un nivel muy inferior a los haberes de actividad acreditados, correspondientes al año 2003, y con una mayor desproporción aun respecto del salario a julio de 2006.
En definitiva, concluye que su jubilación ha sufrido una disminución confiscatoria al punto que ha perdido el carácter sustitutivo del ingreso.
De este planteo se corrió traslado a la demandada, quien no lo contestó en término, quedando la causa en condiciones de ser resuelta.
En este nuevo fallo, la Corte comienza marcando que, de acuerdo al primer fallo, no quedan dudas que el contenido de la norma a dictarse para cesar la omisión legislativa no era otro que "reparar adecuadamente el menoscabo sufrido por los beneficiarios que percibían haberes superiores a los mínimos por la falta de una oportuna adaptación a los cambios en las condiciones económicas." (ver considerando 9° del fallo del 26/11/2007).
En este orden de ideas, entiende que las medidas adoptadas por la ley 26.198 no cumplen con esta premisa, ya que si bien establece el sistema de movilidad para el corriente año, no repara el daño respecto del período que va desde el 2002 al 2006, período en el cual se generó la omisión que la Corte ordenó reparar (ver considerando 10 del fallo del 26/11/07).
Es más, considera que la ley 26.198, al convalidar los aumentos de los mínimos, consolida el achatamiento de la escala salarial que había sido cuestionado en el primer fallo (ver considerando 11), siendo el único aumento para el actor, por ese período, el 11% otorgado por el decreto 764/2006.
Fijadas estas pautas y entendiendo que ha expirado el plazo razonable otorgado a los otros poderes en el fallo anterior, entró a analizar la validez del sistema de movilidad de la ley 24.463 por el período que va desde al 1° de enero de 2002 al 31 de diciembre de 2006, descartando las objeciones a la movilidad otorgada para el año 2007 por la ley 26.198 (13% de aumento) y por el decreto 1346/07 (12,5%) por tratarse de un agravio eventual hasta tanto se conozca el estándar de vida del jubilado para el corriente año (ver considerando 12).
Sobre el mismo, la Corte resolvió que el único aumento otorgado en virtud del sistema de movilidad mediante decreto 764/2006 —11%— es insuficiente para reparar el deterioro del haber en relación con las subas en el nivel de precios del 91,26% en el período examinado y modificaciones en los salarios del 88,57%, según el Instituto Nacional de Estadística y Censos, por lo cual se incumple con la garantía de movilidad del art. 14 bis de la Constitución Nacional (ver considerando 17 del fallo del 26/11/2007), máxime cuando no se ha demostrado en la causa la existencia de muy graves circunstancias de orden económico o financiero que impidan acatar en lo inmediato el mandato constitucional o disponer, cuando menos, una recuperación sustancial del deterioro sufrido por la prestación del actor (ver considerando 18).
En virtud de ello, la Corte declaró la inconstitucionalidad del sistema de movilidad previsto por la ley 24.463 y, como consecuencia de ello, ordenó su sustitución y el pago de las diferencias pertinentes por el período 1 de enero de 2002 al 31/12/2006 mediante la utilización del nivel general del índice de salarios elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (ver considerando 20 y 21), que como se dijo, por ese período resulta ser el 88,57%.
IV. La doctrina del fallo
De los distintos argumentos esgrimidos por la Corte en el fallo en análisis nos interesa analizar los siguientes: la facultad-deber del Congreso de legislar en materia de movilidad, el contenido constitucional de la movilidad de las jubilaciones y las consecuencias de la omisión.
IV.1. La facultad-deber del Congreso
En el primer fallo, la Corte reafirmó que la determinación del sistema de movilidad de las jubilaciones resulta atribución del Congreso, el cual puede establecer diferentes sistemas (ver considerando 4° del fallo del 08/08/2006).
Agregó que esta facultad del Congreso resulta además un deber del mismo a la luz de la especial protección constitucional que los arts. 75 inc. 19 y 23 establecen en favor de los derechos sociales, en especial los ancianos, para lo cual debe promover y legislar (ver considerando n° 17 del fallo del 06/08/2007), descalificando todo accionar que en la práctica lleve a un resultado que afecte tales derechos.
Este criterio de facultad-deber del Congreso de fijar el contenido concreto de la movilidad es reiterado por la Corte en este segundo fallo (ver considerando 15 del fallo del 26/11/2007).
Esto implica que resulta una obligación constitucional del Poder Legislativo fijar un sistema que realmente garantice la movilidad de las jubilaciones, de modo tal que la misma no sólo no se torne una ilusión sino que además no dependa del uso de facultades discrecionales (ver considerando 24 del fallo del 26/11/2007), como ha ocurrido con el dictado de los diferentes decretos de aumento del Poder Ejecutivo.
Es decir, existe un deber constitucional de hacer efectiva la cláusula de la movilidad de las jubilaciones que no puede ser obviado por el Poder Legislativo en pos de la plena vigencia de los derechos sociales, en particular, a los ancianos (art. 75 inc. 23 CN).
IV.2. El contenido constitucional de la movilidad de las jubilaciones
Si bien esta atribución-deber del Poder Legislativo de determinar el sistema de movilidad de las jubilaciones queda librada a su arbitrio (9), el sistema a fijar debe cumplir con ciertas pautas para ser constitucionalmente válido, las cuales han sido reafirmadas por la Corte Nacional en este fallo.
En primer lugar, si bien resulta válido el cambio de sistema de movilidad, tal facultad se encuentra sujeto a una indudable limitación, ya que tales modificaciones no pueden conducir a reducciones confiscatorias en los haberes (10) —ver considerando 13 del fallo del 27/11/07—.
En segundo lugar, el sistema a implementarse debe de asegurar a los beneficiarios el mantenimiento de un nivel de vida acorde con la posición que tuvieron durante sus años de trabajo (11) en virtud del carácter sustitutivo que tienen las jubilaciones respecto de los salarios del activo.
Es decir, el sistema de movilidad debe garantizar que siempre exista una razonable proporcionalidad entre lo que gana un trabajador en actividad con la prestación jubilatoria, descartándose todo sistema que en la práctica desconozca los cambios que afectan en el estándar de vida que debe resguardase, que no es otro que el mismo nivel que se tenía en actividad respecto de la alimentación y vivienda, educación, asistencia sanitaria y, en definitiva, una vida digna (12).
En efecto, un sistema que no considere el cambio del costo de vida resulta inconstitucional por no garantizar el precepto constitucional de "jubilaciones y pensiones móviles".
En tercer lugar, el sistema debe funcionar de tal forma que no produzca un achatamiento de la escala salarial que actúe en desmedro del derecho a cobrar su haber de acuerdo con el mayor esfuerzo contributivo realizado (ver considerando 3° y 11 del fallo del 26/11/2007).
Es decir la movilidad debe aplicarse a todos los beneficios sin importar el monto de cada uno.
Es por ello, que estima que los aumentos otorgados por el Poder Ejecutivo respecto de los haberes mínimos en modo alguna lograr subsanar al actual sistema sino que torna al mismo inconstitucional.
Finalmente, el sistema de movilidad puede llegar a suspenderse ante la existencia de graves circunstancias de orden económico y financiero (ver considerando 18) que impidan materialmente cumplir con la directriz constitucional de la movilidad, realizando una interpretación previsora de la Constitución Nacional (13).
A la luz de estas pautas, la Corte Nacional entiende que el sistema de la ley 24.463 no cumple, en el caso concreto, con la directiva constitucional porque desconoce totalmente los cambios en el estándar de vida producidos en el período del 1° de enero de 2002 al 31/12/2006 al otorgar un solo aumento del 11% cuando el costo de vida aumentó un 91,26%, lo cual impide cumplir con el carácter sustitutivo asignado a la jubilación.
Es más, la Corte Nacional considera que "contribuiría a dar mayor seguridad jurídica el dictado de una ley que estableciera pautas de aplicación permanentes que aseguren el objetivo constitucional. Una reglamentación prudente de la garantía en cuestión, además de facilitar el debate anual sobre la distribución de recursos y evitar el uso de facultades discrecionales, permitiría reducir la litigiosidad en esta materia, que ha redundado en menoscabo de los derechos de los justiciables y del adecuado funcionamiento del Poder Judicial" (ver considerando 24).
En efecto, se está admitiendo que el sistema de movilidad de la ley 24.463, hoy por hoy, no cumple con el objetivo constitucional y debería irse hacia un sistema que reconozca los cambios económico-sociales.
Sin embargo, la Corte Nacional entiende, sin mal criterio, que dicha modificación debe ser efectuada por el Poder Legislativo, al cual lo exhorta nuevamente a examinar la problemática (ver considerando 24).
IV.3. El problema de la omisión
La Constitución Nacional establece un mandato al legislador de garantizar "jubilaciones y pensiones móviles", quedando a criterio de éste la determinación del sistema, lo cual se encuentra reafirmado por la Corte en este fallo que se comenta (ver considerando 15).
Sin embargo, el legislador no lo puede llenar de cualquier modo, sino que debe obrar con el objeto de darle toda su plenitud, que no es otra que la de asegurar a los beneficiarios el mantenimiento de un nivel de vida acorde con la posición que tuvieron durante sus años de trabajo, evitando sancionar normas que afecten los derechos sociales (art. 75 inc. 23).
El problema en este caso es que existe un sistema de movilidad que pone en cabeza el Poder Legislativo su instrumentación a través de la ley presupuesto y éste recién, en el presupuesto del año 2007, fijó una pauta de movilidad.
Ante esta situación, la Corte Nacional, en el primer fallo de la causa "Badaro", lo intimó para que cese esa omisión legislativa adoptando las medidas que estime pertinentes.
Ahora, ante la omisión de corregir el desfase producido en los haberes superiores a $ 1.00 en el período que va desde el 1° de enero de 2002 al 31 de diciembre de 2006 y, advirtiendo que las medidas de la ley de presupuesto del año 2007 no estaban destinadas a subsanarlo, la Corte, previa declaración de inconstitucionalidad del sistema para el caso, directamente instrumentó un nuevo sistema, la movilidad por el índice de salarios elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (ver considerando 20 y 21).
Esta decisión de llenar el vacío legal nos lleva a la teoría de la inconstitucionalidad por omisión (14), es decir, que la Constitución no sólo puede ser violada por el obrar contrario a ella sino también por la omisión de realizar lo que ella manda hacer.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional alemán, en fallo del 29 de enero de 1969, sentó las bases para que el Poder Judicial actúe ante la inconstitucionalidad por omisión. Así, se debe dar: a) transcurso de un tiempo prudente; b) regla constitucional clara y concreta, y c) posibilidad de que el Poder Judicial pueda razonablemente cubrir el vacío legal (15).
Esta parece ser la solución adoptada por la Corte en el fallo en comentario.
En efecto, pasaron más de once presupuestos sin que el Poder Legislativo efectivice la movilidad jubilatoria, pese a la existencia de reglas constitucionales claras y concretas —garantía de movilidad y protección especial de los derechos sociales— que así lo exigían ante el cambio de la realidad social a partir del 2002.
Asimismo, existía la posibilidad que el Poder Judicial pueda cubrir el vacío legal, fijando concretamente el mecanismo de movilidad para el caso concreto.
Sin embargo, en una primera oportunidad —08/08/2006— no lo realizó directamente sino que comunicó la sentencia al Congreso y Ejecutivo para que ellos la realicen en un plazo razonable de tiempo, dejando para sí la posibilidad de control posterior sobre la razonabilidad de la misma.
Ahora, ante la inacción de los otros poderes del Estado respecto de la movilidad por el período 2002-2006 a partir de la sanción de la ley 26.198 —ley de presupuesto 2007— directamente adoptó las medidas necesarias para garantizar la movilidad jubilatoria, evitando de esta manera la violación constitucional.
Cabe destacar que si bien, por nuestro sistema de control de constitucionalidad, la resolución a través de la adopción de las medidas correspondiente tiene efecto exclusivamente para el caso concreto (16), la Corte resalta dicho alcance especialmente en el considerando 23 partiendo de que las resoluciones judiciales no pueden desconocer sus consecuencias (17).
Es así que teniendo en cuenta dichas consecuencias, la Corte exhorta al Poder Legislativo a la modificación del sistema de movilidad de la ley 24.463 por otro que cumpla con los postulados constitucionales.
V. Conclusiones
La Corte nacional ha afianzado el criterio de la efectiva vigencia de los derechos sociales.
Desde estas directrices, consideró que el actual sistema de movilidad de la ley 24.463 no resulta constitucionalmente válido, para el caso concreto, por desconocer el contenido constitucional de la movilidad: no confiscación, razonable proporcionalidad, carácter sustitutivo, adecuación a los cambios en el estándar de vida, no achatamiento de la escala.
Esta falta de respuesta del Legislativo, luego de su intimación, se reserva la posibilidad de adoptar, para el caso concreto, las medidas correctivas necesarias para cumplir con el cometido constitucional de "jubilaciones y pensiones móviles", que no puede ser otro que un sistema que contempló los cambios económicos y sociales, en el caso, el índice general de variación salarial.
Sin perjuicio de ello, y advirtiendo que el sistema de la ley 24.463 otorga aumentos mediante la ley de presupuesto, no asegura el objetivo constitucional: exhorta al titular de la atribución —el Poder Legislativo— a sancionar un nuevo sistema de movilidad que se adecue a los cometidos constitucionales.
En definitiva, este fallo no trae una solución general del sistema de movilidad, como no lo podría ser, dado el efecto inter-partes de la sentencia de nuestro sistema de control de constitucionalidad, la cual lo reconoce expresamente la Corte al exhortar a su modificación aunque nos marca el camino hacia la efectiva vigencia de los derechos sociales, en especial en materia de jubilaciones y pensiones.
Es evidente que el mismo debe ser el motor para la consagración de un nuevo sistema de movilidad acorde a su contenido constitucional reafirmado por la Corte en esta causa, el cual debe necesariamente evitar la discrecionalidad que consagra el actual sistema.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, "Vizzoti, Carlos Alberto c. AMSA S.A." del 14/09/2004, LA LEY, 2004-E, 1929; DJ, 2004-3- 322; "Aquino, Isacio c. Cargo Servicios Industriales S.A.", 21/09/2004 LA LEY, 2004-F, 95; "Milone, Juan A. c. Asociart S.A. ART", LA LEY, 2004-F, 694; "Itzcovich, Mabel c. Anses s. reajuste varios", del 29/03/2005, LA LEY, 2005-B, 646. Ver considerando 15 del voto de los Dres. Zaffaroni y Maqueda; "Sánchez, María del Carmen c. Anses s. reajuste varios" S. 2758. XXXVIII, del 17/05/2005, LA LEY, 2005-C, 432. ver considerando 3. "Badaro, Adolfo c. Anses s. reajustes varios", 6/8/2006, LA LEY, 2006-D, 801. Ver considerando 17, entre otros.
(2) SAGÜES, Néstor Pedro, "Recurso Extraordinario", 4ª edición actualizada y ampliada (Buenos Aires 2002), Editorial Astrea, Tomo I, p. 177 y sigs.
(3) Ley 26.198, sancionada el 13 de diciembre de 2006 y publicada en el Boletín Oficial el 10 de enero de 2007 (Adla, LXVII-A, 96).
(4) Ver art. 48 de la ley 26.198.
(5) Ver art. 45 de la ley 26.198.
(6) Ver art. 46 de la ley 26.198.
(7) Ver art. 47 de la ley 26.198.
(8) Ver art. 51 de la ley 26.198.
(9) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, Fallos: 295:694 y 300:194, entre muchos otros.
(10) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, Fallos: 158:132; 170:394; 179:394; 234:717; 253:783; 258:14; 300:616; 303:1155).
(11) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, Fallos: 279:389; 280:424; 292:447; 293:235; 300:84, 571; 305:866; 328:1602.
(12) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, in re "Sánchez, María del Carmen c. Anses s. reajuste varios" S. 2758. XXXVIII, del 17/05/2005.
(13) SAGÜES, Néstor Pedro, "Elementos de Derecho Constitucional", 3ª edición actualizada y ampliada (Buenos Aires 1999), Ed. Astrea, Tomo II, p. 698.
(14) Ver entre otros, SAGÜÉS, Néstor Pedro, "Teoría" op. cit., p. 264 y sigs.; BIDART CAMPOS, Germán J., "La Justicia constitucional y la inconstitucionalidad por omisión", en EL Derecho, Tomo 78-785. BAZAN, Víctor, "Un sendero que merece ser transitado: el control de la inconstitucionalidad omisiva", en obra colectiva coordinada por el mismo autor "Desafíos del control de constitucionalidad", (Buenos Aires 1996), Ediciones Ciudad Argentina, p. 175/201.
(15) SAGÜES, Néstor Pedro, "Teoría", op. cit., p. 266.
(16) TORICELLI, Maximiliano, "El sistema de control constitucional argentino", Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires 2002, pág. 164 y sigs.
(17) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, Fallos 303:917, 310: 267; 319:1416.
Copyright
© La Ley S.A. 2007
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Autor: Ayuso, Luis Emilio
Publicado en: LA LEY 30/11/2007, 5
Fallo comentado: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS) ~ 2007/11/26 ~ Badaro, Adolfo Valentín c. Administración Nacional de la Seguridad Social
SUMARIO: I. Introducción. - II. Las medidas adoptadas. - III. El nuevo fallo. - IV. La doctrina del fallo. - V. Conclusiones.
I. Introducción
El 6 de agosto de 2006, la Corte Nacional resolvió por primera vez la causa "Badaro, Adolfo Valentín c. AnseS s/reajustes varios", exhortando, en lo que respecta a la movilidad jubilatoria por el período posterior al 31 de marzo de 1995, al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo a que, en un plazo razonable, adopten las medidas legislativas necesarias para efectuar las correcciones para hacer cesar la omisión de disponer un ajuste por movilidad en el beneficio del actor, el cual resultaba superior a mil pesos.
Para así resolverlo, entendió que el sistema de movilidad previsto por la ley 24.463 (Adla, LV-C, 2913) —incrementos otorgados por el Congreso a través de la ley de presupuesto— no resultaría un sistema constitucional válido para el caso del Sr. Badaro, porque la ausencia de aumento por movilidad desde su implementación (1995) a la fecha del primer fallo —08/08/2006— no cumple con la finalidad de la garantía de movilidad que es acompañar el nivel de las prestaciones con relación a los salarios en actividad (ver considerando N° 13 del fallo 08/08/2006), máxime cuando han existido importantes cambios en el valor del nivel de vida a partir del año 2002 y un proceso de mejora salarial en los pasivos que no se reflejó en las prestaciones jubilatorias superiores a mil pesos (ver considerando n° 9 del fallo del 08/08/2006).
Sin embargo, en lugar de declarar la inconstitucionalidad del sistema de movilidad por resultar contrario al art. 14 bis de la Constitución Nacional y fijar sin más la movilidad, la Corte, a fin de no menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes ni suplir las decisiones que deben adoptar, correspondía diferir el pronunciamiento sobre su validez hasta tanto los órganos exhortados adopten las medidas requeridas.
Habiendo pasado más de un año desde esta sentencia, la Corte se pronuncia declarando la inconstitucionalidad del sistema de movilidad previsto por el art. 7 inc. 2 de la ley 24.463 a la luz de su concreto ejercicio durante el período comprendido entre el 1° de enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2006.
En este segundo pronunciamiento, que se enmarca en la línea trazada sobre la vigencia de los derechos sociales (1), la Corte vuelve sobre el rol del Poder Judicial ante la omisión de los otros poderes respecto de su efectivización, tornando la inacción del Legislativo como una "omisión normativa inconstitucional" (2).
II. Las medidas adoptadas
Habiendo sido intimado por la Corte Nacional para la adopción de las medidas tendientes a corregir el defasaje producido en los haberes del actor, el Congreso, en ejercicio de funciones propias, intenta dar una respuesta a lo requerido mediante la ley N° 26.198 (3), ley de presupuesto para el año 2007.
Esta ley convalidó las modificaciones en los valores mínimos de las prestaciones dispuestas en los decretos 391/2003, 1194/2003, 683/2004 (Adla, LXIV-C, 2889), 1199/2004 (Adla, LXIV-E, 5453), 748/2005 (Adla, LXV-D, 3657) y 764/2006 (Adla, LXVI-C, 2483), el suplemento por movilidad establecido en el decreto 1199/04 y el incremento general de los beneficios dispuesto por el decreto 764/2006 (4) (art. 48).
Asimismo, otorgó un aumento del trece por ciento (13%), a ser percibido por todos los jubilados a partir del 11 de enero de 2007 sobre los importes correspondientes al 31 de diciembre de 2006 (5), fijó el haber mínimo en la suma total de quinientos treinta pesos ($ 530) mensuales (6) y autorizó al Poder Ejecutivo a conceder en el curso del año incrementos adicionales en las prestaciones, cuando la evolución de las finanzas públicas lo permitiera (7), lo cual se concretó a través del decreto 1346/07, que incrementó las prestaciones en un 12,50% a partir del 11 de septiembre del corriente año.
En definitiva, se termina convalidando todo lo actuado en forma anterior por el Poder Ejecutivo respecto de los mínimos jubilatorios y se fija la movilidad para el año 2007 (8).
III. El nuevo fallo
Ante estas medidas adoptadas, el actor plantea la inconstitucionalidad de la ley 26.198 por entender que las mismas no cumplen con las pautas fijadas por esta Corte en su primer pronunciamiento en lo relacionado con la comprensión y alcance de la garantía de la movilidad, destacando que la aplicación de los incrementos del decreto 764/2006 y de la ley 26.198 no han recompuesto su prestación, sino que la han dejado en un nivel muy inferior a los haberes de actividad acreditados, correspondientes al año 2003, y con una mayor desproporción aun respecto del salario a julio de 2006.
En definitiva, concluye que su jubilación ha sufrido una disminución confiscatoria al punto que ha perdido el carácter sustitutivo del ingreso.
De este planteo se corrió traslado a la demandada, quien no lo contestó en término, quedando la causa en condiciones de ser resuelta.
En este nuevo fallo, la Corte comienza marcando que, de acuerdo al primer fallo, no quedan dudas que el contenido de la norma a dictarse para cesar la omisión legislativa no era otro que "reparar adecuadamente el menoscabo sufrido por los beneficiarios que percibían haberes superiores a los mínimos por la falta de una oportuna adaptación a los cambios en las condiciones económicas." (ver considerando 9° del fallo del 26/11/2007).
En este orden de ideas, entiende que las medidas adoptadas por la ley 26.198 no cumplen con esta premisa, ya que si bien establece el sistema de movilidad para el corriente año, no repara el daño respecto del período que va desde el 2002 al 2006, período en el cual se generó la omisión que la Corte ordenó reparar (ver considerando 10 del fallo del 26/11/07).
Es más, considera que la ley 26.198, al convalidar los aumentos de los mínimos, consolida el achatamiento de la escala salarial que había sido cuestionado en el primer fallo (ver considerando 11), siendo el único aumento para el actor, por ese período, el 11% otorgado por el decreto 764/2006.
Fijadas estas pautas y entendiendo que ha expirado el plazo razonable otorgado a los otros poderes en el fallo anterior, entró a analizar la validez del sistema de movilidad de la ley 24.463 por el período que va desde al 1° de enero de 2002 al 31 de diciembre de 2006, descartando las objeciones a la movilidad otorgada para el año 2007 por la ley 26.198 (13% de aumento) y por el decreto 1346/07 (12,5%) por tratarse de un agravio eventual hasta tanto se conozca el estándar de vida del jubilado para el corriente año (ver considerando 12).
Sobre el mismo, la Corte resolvió que el único aumento otorgado en virtud del sistema de movilidad mediante decreto 764/2006 —11%— es insuficiente para reparar el deterioro del haber en relación con las subas en el nivel de precios del 91,26% en el período examinado y modificaciones en los salarios del 88,57%, según el Instituto Nacional de Estadística y Censos, por lo cual se incumple con la garantía de movilidad del art. 14 bis de la Constitución Nacional (ver considerando 17 del fallo del 26/11/2007), máxime cuando no se ha demostrado en la causa la existencia de muy graves circunstancias de orden económico o financiero que impidan acatar en lo inmediato el mandato constitucional o disponer, cuando menos, una recuperación sustancial del deterioro sufrido por la prestación del actor (ver considerando 18).
En virtud de ello, la Corte declaró la inconstitucionalidad del sistema de movilidad previsto por la ley 24.463 y, como consecuencia de ello, ordenó su sustitución y el pago de las diferencias pertinentes por el período 1 de enero de 2002 al 31/12/2006 mediante la utilización del nivel general del índice de salarios elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (ver considerando 20 y 21), que como se dijo, por ese período resulta ser el 88,57%.
IV. La doctrina del fallo
De los distintos argumentos esgrimidos por la Corte en el fallo en análisis nos interesa analizar los siguientes: la facultad-deber del Congreso de legislar en materia de movilidad, el contenido constitucional de la movilidad de las jubilaciones y las consecuencias de la omisión.
IV.1. La facultad-deber del Congreso
En el primer fallo, la Corte reafirmó que la determinación del sistema de movilidad de las jubilaciones resulta atribución del Congreso, el cual puede establecer diferentes sistemas (ver considerando 4° del fallo del 08/08/2006).
Agregó que esta facultad del Congreso resulta además un deber del mismo a la luz de la especial protección constitucional que los arts. 75 inc. 19 y 23 establecen en favor de los derechos sociales, en especial los ancianos, para lo cual debe promover y legislar (ver considerando n° 17 del fallo del 06/08/2007), descalificando todo accionar que en la práctica lleve a un resultado que afecte tales derechos.
Este criterio de facultad-deber del Congreso de fijar el contenido concreto de la movilidad es reiterado por la Corte en este segundo fallo (ver considerando 15 del fallo del 26/11/2007).
Esto implica que resulta una obligación constitucional del Poder Legislativo fijar un sistema que realmente garantice la movilidad de las jubilaciones, de modo tal que la misma no sólo no se torne una ilusión sino que además no dependa del uso de facultades discrecionales (ver considerando 24 del fallo del 26/11/2007), como ha ocurrido con el dictado de los diferentes decretos de aumento del Poder Ejecutivo.
Es decir, existe un deber constitucional de hacer efectiva la cláusula de la movilidad de las jubilaciones que no puede ser obviado por el Poder Legislativo en pos de la plena vigencia de los derechos sociales, en particular, a los ancianos (art. 75 inc. 23 CN).
IV.2. El contenido constitucional de la movilidad de las jubilaciones
Si bien esta atribución-deber del Poder Legislativo de determinar el sistema de movilidad de las jubilaciones queda librada a su arbitrio (9), el sistema a fijar debe cumplir con ciertas pautas para ser constitucionalmente válido, las cuales han sido reafirmadas por la Corte Nacional en este fallo.
En primer lugar, si bien resulta válido el cambio de sistema de movilidad, tal facultad se encuentra sujeto a una indudable limitación, ya que tales modificaciones no pueden conducir a reducciones confiscatorias en los haberes (10) —ver considerando 13 del fallo del 27/11/07—.
En segundo lugar, el sistema a implementarse debe de asegurar a los beneficiarios el mantenimiento de un nivel de vida acorde con la posición que tuvieron durante sus años de trabajo (11) en virtud del carácter sustitutivo que tienen las jubilaciones respecto de los salarios del activo.
Es decir, el sistema de movilidad debe garantizar que siempre exista una razonable proporcionalidad entre lo que gana un trabajador en actividad con la prestación jubilatoria, descartándose todo sistema que en la práctica desconozca los cambios que afectan en el estándar de vida que debe resguardase, que no es otro que el mismo nivel que se tenía en actividad respecto de la alimentación y vivienda, educación, asistencia sanitaria y, en definitiva, una vida digna (12).
En efecto, un sistema que no considere el cambio del costo de vida resulta inconstitucional por no garantizar el precepto constitucional de "jubilaciones y pensiones móviles".
En tercer lugar, el sistema debe funcionar de tal forma que no produzca un achatamiento de la escala salarial que actúe en desmedro del derecho a cobrar su haber de acuerdo con el mayor esfuerzo contributivo realizado (ver considerando 3° y 11 del fallo del 26/11/2007).
Es decir la movilidad debe aplicarse a todos los beneficios sin importar el monto de cada uno.
Es por ello, que estima que los aumentos otorgados por el Poder Ejecutivo respecto de los haberes mínimos en modo alguna lograr subsanar al actual sistema sino que torna al mismo inconstitucional.
Finalmente, el sistema de movilidad puede llegar a suspenderse ante la existencia de graves circunstancias de orden económico y financiero (ver considerando 18) que impidan materialmente cumplir con la directriz constitucional de la movilidad, realizando una interpretación previsora de la Constitución Nacional (13).
A la luz de estas pautas, la Corte Nacional entiende que el sistema de la ley 24.463 no cumple, en el caso concreto, con la directiva constitucional porque desconoce totalmente los cambios en el estándar de vida producidos en el período del 1° de enero de 2002 al 31/12/2006 al otorgar un solo aumento del 11% cuando el costo de vida aumentó un 91,26%, lo cual impide cumplir con el carácter sustitutivo asignado a la jubilación.
Es más, la Corte Nacional considera que "contribuiría a dar mayor seguridad jurídica el dictado de una ley que estableciera pautas de aplicación permanentes que aseguren el objetivo constitucional. Una reglamentación prudente de la garantía en cuestión, además de facilitar el debate anual sobre la distribución de recursos y evitar el uso de facultades discrecionales, permitiría reducir la litigiosidad en esta materia, que ha redundado en menoscabo de los derechos de los justiciables y del adecuado funcionamiento del Poder Judicial" (ver considerando 24).
En efecto, se está admitiendo que el sistema de movilidad de la ley 24.463, hoy por hoy, no cumple con el objetivo constitucional y debería irse hacia un sistema que reconozca los cambios económico-sociales.
Sin embargo, la Corte Nacional entiende, sin mal criterio, que dicha modificación debe ser efectuada por el Poder Legislativo, al cual lo exhorta nuevamente a examinar la problemática (ver considerando 24).
IV.3. El problema de la omisión
La Constitución Nacional establece un mandato al legislador de garantizar "jubilaciones y pensiones móviles", quedando a criterio de éste la determinación del sistema, lo cual se encuentra reafirmado por la Corte en este fallo que se comenta (ver considerando 15).
Sin embargo, el legislador no lo puede llenar de cualquier modo, sino que debe obrar con el objeto de darle toda su plenitud, que no es otra que la de asegurar a los beneficiarios el mantenimiento de un nivel de vida acorde con la posición que tuvieron durante sus años de trabajo, evitando sancionar normas que afecten los derechos sociales (art. 75 inc. 23).
El problema en este caso es que existe un sistema de movilidad que pone en cabeza el Poder Legislativo su instrumentación a través de la ley presupuesto y éste recién, en el presupuesto del año 2007, fijó una pauta de movilidad.
Ante esta situación, la Corte Nacional, en el primer fallo de la causa "Badaro", lo intimó para que cese esa omisión legislativa adoptando las medidas que estime pertinentes.
Ahora, ante la omisión de corregir el desfase producido en los haberes superiores a $ 1.00 en el período que va desde el 1° de enero de 2002 al 31 de diciembre de 2006 y, advirtiendo que las medidas de la ley de presupuesto del año 2007 no estaban destinadas a subsanarlo, la Corte, previa declaración de inconstitucionalidad del sistema para el caso, directamente instrumentó un nuevo sistema, la movilidad por el índice de salarios elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (ver considerando 20 y 21).
Esta decisión de llenar el vacío legal nos lleva a la teoría de la inconstitucionalidad por omisión (14), es decir, que la Constitución no sólo puede ser violada por el obrar contrario a ella sino también por la omisión de realizar lo que ella manda hacer.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional alemán, en fallo del 29 de enero de 1969, sentó las bases para que el Poder Judicial actúe ante la inconstitucionalidad por omisión. Así, se debe dar: a) transcurso de un tiempo prudente; b) regla constitucional clara y concreta, y c) posibilidad de que el Poder Judicial pueda razonablemente cubrir el vacío legal (15).
Esta parece ser la solución adoptada por la Corte en el fallo en comentario.
En efecto, pasaron más de once presupuestos sin que el Poder Legislativo efectivice la movilidad jubilatoria, pese a la existencia de reglas constitucionales claras y concretas —garantía de movilidad y protección especial de los derechos sociales— que así lo exigían ante el cambio de la realidad social a partir del 2002.
Asimismo, existía la posibilidad que el Poder Judicial pueda cubrir el vacío legal, fijando concretamente el mecanismo de movilidad para el caso concreto.
Sin embargo, en una primera oportunidad —08/08/2006— no lo realizó directamente sino que comunicó la sentencia al Congreso y Ejecutivo para que ellos la realicen en un plazo razonable de tiempo, dejando para sí la posibilidad de control posterior sobre la razonabilidad de la misma.
Ahora, ante la inacción de los otros poderes del Estado respecto de la movilidad por el período 2002-2006 a partir de la sanción de la ley 26.198 —ley de presupuesto 2007— directamente adoptó las medidas necesarias para garantizar la movilidad jubilatoria, evitando de esta manera la violación constitucional.
Cabe destacar que si bien, por nuestro sistema de control de constitucionalidad, la resolución a través de la adopción de las medidas correspondiente tiene efecto exclusivamente para el caso concreto (16), la Corte resalta dicho alcance especialmente en el considerando 23 partiendo de que las resoluciones judiciales no pueden desconocer sus consecuencias (17).
Es así que teniendo en cuenta dichas consecuencias, la Corte exhorta al Poder Legislativo a la modificación del sistema de movilidad de la ley 24.463 por otro que cumpla con los postulados constitucionales.
V. Conclusiones
La Corte nacional ha afianzado el criterio de la efectiva vigencia de los derechos sociales.
Desde estas directrices, consideró que el actual sistema de movilidad de la ley 24.463 no resulta constitucionalmente válido, para el caso concreto, por desconocer el contenido constitucional de la movilidad: no confiscación, razonable proporcionalidad, carácter sustitutivo, adecuación a los cambios en el estándar de vida, no achatamiento de la escala.
Esta falta de respuesta del Legislativo, luego de su intimación, se reserva la posibilidad de adoptar, para el caso concreto, las medidas correctivas necesarias para cumplir con el cometido constitucional de "jubilaciones y pensiones móviles", que no puede ser otro que un sistema que contempló los cambios económicos y sociales, en el caso, el índice general de variación salarial.
Sin perjuicio de ello, y advirtiendo que el sistema de la ley 24.463 otorga aumentos mediante la ley de presupuesto, no asegura el objetivo constitucional: exhorta al titular de la atribución —el Poder Legislativo— a sancionar un nuevo sistema de movilidad que se adecue a los cometidos constitucionales.
En definitiva, este fallo no trae una solución general del sistema de movilidad, como no lo podría ser, dado el efecto inter-partes de la sentencia de nuestro sistema de control de constitucionalidad, la cual lo reconoce expresamente la Corte al exhortar a su modificación aunque nos marca el camino hacia la efectiva vigencia de los derechos sociales, en especial en materia de jubilaciones y pensiones.
Es evidente que el mismo debe ser el motor para la consagración de un nuevo sistema de movilidad acorde a su contenido constitucional reafirmado por la Corte en esta causa, el cual debe necesariamente evitar la discrecionalidad que consagra el actual sistema.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, "Vizzoti, Carlos Alberto c. AMSA S.A." del 14/09/2004, LA LEY, 2004-E, 1929; DJ, 2004-3- 322; "Aquino, Isacio c. Cargo Servicios Industriales S.A.", 21/09/2004 LA LEY, 2004-F, 95; "Milone, Juan A. c. Asociart S.A. ART", LA LEY, 2004-F, 694; "Itzcovich, Mabel c. Anses s. reajuste varios", del 29/03/2005, LA LEY, 2005-B, 646. Ver considerando 15 del voto de los Dres. Zaffaroni y Maqueda; "Sánchez, María del Carmen c. Anses s. reajuste varios" S. 2758. XXXVIII, del 17/05/2005, LA LEY, 2005-C, 432. ver considerando 3. "Badaro, Adolfo c. Anses s. reajustes varios", 6/8/2006, LA LEY, 2006-D, 801. Ver considerando 17, entre otros.
(2) SAGÜES, Néstor Pedro, "Recurso Extraordinario", 4ª edición actualizada y ampliada (Buenos Aires 2002), Editorial Astrea, Tomo I, p. 177 y sigs.
(3) Ley 26.198, sancionada el 13 de diciembre de 2006 y publicada en el Boletín Oficial el 10 de enero de 2007 (Adla, LXVII-A, 96).
(4) Ver art. 48 de la ley 26.198.
(5) Ver art. 45 de la ley 26.198.
(6) Ver art. 46 de la ley 26.198.
(7) Ver art. 47 de la ley 26.198.
(8) Ver art. 51 de la ley 26.198.
(9) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, Fallos: 295:694 y 300:194, entre muchos otros.
(10) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, Fallos: 158:132; 170:394; 179:394; 234:717; 253:783; 258:14; 300:616; 303:1155).
(11) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, Fallos: 279:389; 280:424; 292:447; 293:235; 300:84, 571; 305:866; 328:1602.
(12) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, in re "Sánchez, María del Carmen c. Anses s. reajuste varios" S. 2758. XXXVIII, del 17/05/2005.
(13) SAGÜES, Néstor Pedro, "Elementos de Derecho Constitucional", 3ª edición actualizada y ampliada (Buenos Aires 1999), Ed. Astrea, Tomo II, p. 698.
(14) Ver entre otros, SAGÜÉS, Néstor Pedro, "Teoría" op. cit., p. 264 y sigs.; BIDART CAMPOS, Germán J., "La Justicia constitucional y la inconstitucionalidad por omisión", en EL Derecho, Tomo 78-785. BAZAN, Víctor, "Un sendero que merece ser transitado: el control de la inconstitucionalidad omisiva", en obra colectiva coordinada por el mismo autor "Desafíos del control de constitucionalidad", (Buenos Aires 1996), Ediciones Ciudad Argentina, p. 175/201.
(15) SAGÜES, Néstor Pedro, "Teoría", op. cit., p. 266.
(16) TORICELLI, Maximiliano, "El sistema de control constitucional argentino", Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires 2002, pág. 164 y sigs.
(17) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION, Fallos 303:917, 310: 267; 319:1416.
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