Hola ttbabogados, no tengo muy claro el tema, pero le envio este fallo, (de Capital Federal), que le puede ser de alguna especie de utilidad.
Saludos, (Gracias Abogado !!!!!!).
Los antecedentes penales no impiden tramitar el registro de conducir.
Cámara de Apelaciones en lo Contencioso, Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires Sala I
Magistrados: Dr. Carlos F. Balbín; Dr. Esteban Centanaro; Dr. Horacio G. Corti
Autos: FARINA RICARDO OMAR c/GCBA s/AMPARO, Causa Nº 15915, 18/12/2007.
FALLO COMPLETO
Buenos Aires, 18 de diciembre de 2007.
Y VISTOS: Estos autos para resolver sobre los recursos de apelación interpuestos y fundados por la señora fiscal de primera instancia a fs. 187/92 vta. y a fs. 195/200 por la parte demandada, cuyos traslados fueran replicados por la contraria a fs. 214/20, contra la sentencia obrante a fs. 182/85 vta.
I. El actor promovió este amparo con el objeto de impugnar la disposición nº 168-DGEVyL-2005, mediante la cual la Dirección General de Educación Vial y Licencias le denegó el otorgamiento de la licencia de conductor profesional, clase D, subclase 1, en razón de sus antecedentes penales. Hizo hincapié en la afectación de su derecho a trabajar y ejercer industria lícita, y sostuvo —en síntesis— que el régimen normativo aplicable ha sido interpretado de manera irrazonable (ley 24449, decreto nº 779/PEN/95 y decreto nº 331/GCBA/04), de forma tal que la vulneración de sus derechos constitucionales resulta manifestamente arbitraria e ilegal. Asimismo, planteó la inconstitucionalidad del decreto mencionado en último término, por cuanto, según su criterio, infringe la reserva de ley en materia penal (art. 18, CN) y la prohibición de la delegación legislativa (art. 76, CN).
II. Admitida la medida cautelar por el señor magistrado de primer grado (fs. 39/41) –decisorio que fuera revocado por este Tribunal con fecha 19-09-05 en el expediente “EXP 15195/1- Farina Ricardo Omar c/GCBA s/otros procesos incidentales”–, se presentó la parte demandada a fin de responder el informe previsto por el art. 8, ley 16.986 (fs. 71/81). Allí, el Gobierno cuestionó la procedencia de la demanda —por razones formales y sustanciales—, sostuvo que la autoridad administrativa actuó conforme a derecho y observando el principio de legalidad en el ejercicio del poder de policía y, en síntesis, solicitó el rechazo de la pretensión.
III. Al cabo de la sustanciación de la causa, el juez de primera instancia dictó sentencia haciendo lugar a la acción de amparo. Luego de declarar formalmente admisible la vía intentada por el demandante, de expresar que es el Estado el primer obligado a garantizar los derechos humanos de sus habitantes –acentuando el carácter resocializador que tienen las penas en el ordenamiento jurídico nacional– y de señalar que el ejercicio del poder de policía por parte de la administración no puede ser entendido de manera absoluta, declaró la procedencia de la pretensión y declaró –respecto del amparista–, la inconstitucionalidad del Decreto nº 331/04, por resultar violatorio de la Constituciones Nacional, de la Ciudad de Buenos Aires y de los Tratados Internacionales vigentes. Para así resolver, el juez consideró que al momento de iniciarse la acción, la pena impuesta al actor ya había sido cumplida, y que la reinserción social de cualquier condenado supone que éste trabajará dignamente para poder sostenerse en el futuro –sin volver a delinquir para satisfacer sus necesidades primarias–, siendo fundamental el rol que el Estado debe atender en estos casos para equilibrar los intereses en pugna (fs. 184, tercer párrfo). Asimismo, manifestó que cuando el Estado, por acción u omisión, mantiene a sectores de su población en condiciones indignas de existencia, no puede acusar con sustento moral la eventual transgresión de las pautas de convivencia por parte de los grupos excluidos, para finalizar expresando que si no se adoptasen medidas que viabilicen la reinserción del accionante –siguiendo la línea de razonamiento establecida–, mañana sería al menos moralmente cuestionable castigar a aquél a quien se ha discriminado en los hechos (fs. 184 vta., primer y segundo párrafos). Ello así, declaró la inconstitucionalidad del Decreto nº 331/04 respecto del amparista –con fundamento en que la norma prohíbe el ejercicio de un derecho constitucional–, e hizo lugar al amparo intentado, ordenando a la Dirección General de Educación General de Educación Vial y Licencias dependiente del GCBA que otorgue al accionante la licencia oportunamente solicitada, previa verificación del cumplimiento de los demás requisitos legales (fs. 186 vta.). Esta decisión fue cuestionada tanto por la señora Fiscal de grado como por la parte demandada, a tenor de los fundamentos vertidos en sus memoriales –a los que cabe remitirse en honor a la brevedad–, circunstancia que motiva la intervención de esta alzada. La señora Fiscal de Cámara dictaminó a fs. 263/4, sosteniendo la apelación articulada por la Fiscalía de la anterior instancia y propiciando que se haga lugar al recurso de apelación interpuesto.
IV. En anteriores pronunciamientos referidos a supuestos similares –denegatoria de la licencia de conducir profesional en razón de los antecedentes penales del solicitante–, dada la modificación del régimen normativo aplicable al caso (sanción del Decreto 331/04, B.O.C.B.A. nº 1899, 12-03-04), la mayoría de este Tribunal consideró apropiado examinar la cuestión a la luz de las nuevas normas y, sobre la base de sus disposiciones, determinar si la petición había sido o no correctamente denegada por la autoridad administrativa. El Dr. Balbín, por su parte, sostuvo en su disidencia que la legitimidad del acto impugnado debía determinarse confrontándolo con el derecho vigente al momento de su dictado (ley 24.449 y decreto 779/95) –dado que el Decreto 331/04 no establecía que sus previsiones fuesen retroactivas y, por lo tanto, era aplicable únicamente a los actos dictados a partir de su vigencia–. En consecuencia, al resultar la conducta de la administración manifiestamente ilegítima por ausencia de un marco normativo aplicable al caso –dado que al dictarse el acto impugnado la autoridad local no había regulado mediante una norma general los supuestos en que cabía denegar las licencias en razón de los antecedentes penales del requirente–, entendió que correspondía hacer lugar al amparo interpuesto, debiendo la administración examinar la petición conforme al derecho vigente, sin perjuicio de la constatación de los pertinentes requisitos legales y reglamentarios (cfr. voto del Dr. Balbín in re “Napol Roma Natalio c/GCBA s/amparo (art. 14 CCABA)”, sentencia del 25-11-04). Posteriormente, a partir de la causa “Parpaglione” –decisorio del 26-10-06–, este Tribunal, por unanimidad e invocando razones de economía y celeridad procesal, siguió el criterio establecido por el Tribunal Superior de Justicia en la causa “Fernández” –resolución del 19-04-06–, donde el TSJ expresó que “La aplicación literal y sin matizaciones de la regla del artículo 1 del decreto nº 331/04 que tenga en cuenta, por ejemplo, la función disyuntiva de la conjunción copulativa “y” utilizada en la expresión normativa pierde de vista que el decreto fue dictado en ejercicio del poder de policía local para garantizar la seguridad de los pasajeros que hacen uso del transporte público. En el caso, el GCBA no ha demostrado que esa finalidad se vea transgredida ni puesta en riesgo por la concesión de la licencia peticionada por Fernández quien, si bien hace ya más de cinco años pudo desapegarse de las reglas penales para resolver un conflicto personal afectivo, no ha dado muestras en todos estos años de comprometer la seguridad de sus pasajeros o de los vecinos en general”. (voto del juez Casás, fundamento 10, primer párrafo). Prosiguió el magistrado expresando que “Una visión sesgada de la norma, que exalte sólo sus aspectos gramaticales, deja de considerar que la finalidad constitucional —–la seguridad de los usuarios de los servicios de transporte público— que posibilita el ejercicio de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo —en un área de concurrencia normativa con la Legislatura— no se cumple cuando quien queda abarcado en la restricción no ha dado razones para ser limitado en el ejercicio de su derecho a trabajar (condicionado en el caso, además, por las especiales circunstancias aludidas en el párrafo anterior vinculadas con la regulación del servicio de transporte público de pasajeros)”. Para concluir que “...la interpretación del juez de primera instancia logra conciliar los valores individuales y sociales comprometidos en la decisión, al ponderar la inconveniencia de una interpretación exegética sometida devocionalmente al texto del decreto y al propiciar una consideración funcional y teleológica de la prohibición, cuando todo ello es puesto en la balanza para administrar justicia y decidir el sentido de una restricción. Así, la sentencia resultante no puede ser descalificada ni reprocharse al juez que haya usurpado la función del legislador”. (fundamento 10 in fine del voto del Dr. Casás, al que adhirieran los Dres. Ruiz, Maier y Lozano). Con estos argumentos el TSJ revocó la sentencia de la Sala II de esta Cámara y, en consecuencia, dispuso que se otorgue al actor —previa verificación de los restantes requisitos— la renovación de la licencia profesional que solicitara. Para mayor claridad, cabe señalar que, en la causa citada, el juez de primera instancia —a cuya interpretación remitió el TSJ— había sostenido que “...de los considerandos de la sentencia dictada en la causa penal emerge claramente que los hechos que dieron motivo a la condena del actor no fueron cometidos “con la utilización de un vehículo afectado al servicio público...” y que, en consecuencia, “...la denegatoria de la licencia de conductor resulta en el caso manifiestamente arbitraria, al no encontrar fundamento alguno en la norma que se invoca.” (considerando 11, in fine). V.1. Ahora bien, la Legislatura local sancionó, con fecha 16-11-06 (B.O.C.B.A. 2615, del 30-01-07) el Código de Tránsito local –ley 2148–, derogando, de este modo, el decreto 331/04. A su vez, a partir del caso “Pérez” –sentencia del 21-03-07–, el TSJ resolvió, por mayoría, que “...según la nueva regulación, ahora la Administración puede denegar (o no) la licencia a quienes registren ciertos antecedentes penales no caducos. En tanto la disposición nº 794-DGEVyL-2004, dictada por el Director General de Educación Vial y Licencias del GCBA —mediante la cual se denegó al actor la habilitación de conductor profesional clase D, subclase 1— se fundó en una norma que le impedía conceder la licencia a quien, como el actor, registraba cierto antecedente penal, la modificación de la norma ha dejado sin sustento esa disposición. No basta, según la ley vigente, con la constatación de tales antecedentes para denegar la licencia. La Administración está obligada a hacer algo más que dote de fundamentos razonables a su discrecional decisión de conceder o no la licencia a quien registra algunos de los antecedentes previstos” (del voto concurrente de los Dres. Conde y Casás, ap. 3, primer y segundo párrafos). El voto mayoritario prosiguió haciendo mención a que “Es claro que el carácter facultativo que se inserta para innovar en el diseño del sistema de concesión de licencias de tipo profesional habilita a la autoridad administrativa a desplegar en el procedimiento previo a la emisión del acto las medidas de instrucción necesarias para formarse un juicio de valor que le permita una ponderación de los intereses públicos y privados involucrados en la decisión. El carácter facultativo de la regla (“podrá denegar”) no sólo permite sino que condiciona a la Administración a llevar adelante algún tipo de actuación orientada a verificar la idoneidad del solicitante en cada caso concreto. Compete al poder administrador establecer las medidas pertinentes para lograr ese fin —con la debida intervención del particular, toda vez que también se encuentra involucrado su interés frente a un acto que, sin presentar naturaleza represiva, podría de alguna manera afectarlo (art. 22, f), LPA local(—” (voto de los Dres. Conde y Casás, ap. 4). Para finalizar expresando que “...en tanto la decisión administrativa de conceder o no la licencia solicitada por el actor en la demanda presenta aspectos de algún modo discrecionales cuya ponderación corresponde obviamente a la Administración, el respeto elemental del principio de “división de poderes” determina que este pronunciamiento judicial no puede ordenar el contenido del acto a dictar, sino sólo su emisión acorde con las pautas señaladas en este voto. Por tal razón, corresponde que el Gobierno de la Ciudad, cumplidas las actuaciones administrativas previas ineludibles, dicte un nuevo acto en relación con el pedido de licencia para conducir efectuado por el actor” (voto de los Dres. Casás y Conde, ap. 5, tercer párrafo).
V.2. Es relevante destacar que en “Pérez” –como en “Fernández” y también en este caso–, el delito por el cual había sido condenado el actor no se relaciona con el uso de automotores, en circulación o con la utilización de un vehículo afectado a un servicio público. No obstante, allí el TSJ no aplicó el criterio establecido en “Fernández” –que hubiese conducido a admitir el amparo por cuanto el actor no habría resultado alcanzado por la restricción, conforme la interpretación del régimen jurídico derogado que se efectuó en esa causa–. En lugar de ello entendió procedente disponer que el caso fuese examinado nuevamente por la autoridad administrativa en los términos de la nueva reglamentación legal. Ello así, razones de economía y celeridad procesal aconsejan adecuar este pronunciamiento a la doctrina que surge de la decisión dictada en último término por el TSJ, por las mismas razones que sustentaron el criterio de esta Sala en la causa “Parpaglione” ya citada (CSJN, Fallos 307:1074, causa “Cerámica San Lorenzo”; esta Sala in re “Caliva Sergio José c/GCBA s/otros procesos incidentales”, expte. “EXP 19354/1”, pronunciamiento del 12-10-06).
VI. Conforme el criterio establecido por el TSJ en la causa “Pérez”, la modificación de las reglas jurídicas aplicables al caso ha dejado sin sustento a la disposición impugnada, toda vez que, de acuerdo a la legislación vigente, la mera comprobación de la existencia de determinados antecedentes penales resulta insuficiente para denegar la licencia, toda vez que es imprescindible verificar en cada supuesto concreto la aplicación de la norma. Ahora bien, el art. 7, LPA –sobre requisitos esenciales del acto administrativo–, dispone, en cuanto interesa para resolver, que aquél debe sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable (inc. ‘b’) y, asimismo, que debe ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a su dictado; consignando, además, los recaudos indicados en el inc. ‘b’ del mismo precepto (inc. ‘e’). Luego, los requisitos esenciales indicados precedentemente no pueden considerarse debidamente reunidos con la mera mención del delito cometido por el particular y la cita de la norma ahora derogada. En consecuencia, configurado el vicio en cuestión en la disposición que denegó el pedido del amparista se impone concluir en la nulidad del acto en los términos del art. 14, inc. ‘b’, LPA. Así las cosas, corresponde declarar la nulidad absoluta e insanable del acto impugnado y, en tal medida, confirmar la sentencia apelada en cuanto hizo lugar al amparo.
VII. Tal como acertadamente lo señaló el actor al contestar el traslado del memorial (fs. 214, pto. II), todos los agravios referidos al régimen derogado han devenido de conocimiento abstracto y, por lo tanto, nada cabe resolver al respecto. En otro orden, este Tribunal no puede expedirse sobre la constitucionalidad de la ley 2148 –como pretende el actor (fs. 214 vta., primer párrafo; fs. 217, segundo párrafo y fs. 217 vta., segundo y tercer párrafos)–, dado que no existe acto administrativo alguno, referido singularmente al demandante y fundado en las disposiciones de aquélla, cuya impugnación por la parte afectada permita un pronunciamiento al respecto. En estas condiciones y a la luz de la doctrina del TSJ en “Pérez”, decidir sobre este punto en el contexto de este juicio –que tiene por objeto un acto administrativo fundado en las previsiones del decreto 331/04– resultaría abstracto, y es sabido que no compete a los magistrados, en ejercicio de la función judicial, efectuar declaraciones de esa índole (esta Sala, in re “Febbo, Juan Emilio c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA)”, expte. “EXP 35/0” sentencia del 24-11-00; CSJN, Fallos, 211:1056; 221:215; 303:2022).
En mérito a las consideraciones vertidas, textos legales y jurisprudencia citados, y habiendo dictaminado el Ministerio Público Fiscal; el tribunal RESUELVE:
1) Declarar la nulidad absoluta e insanable del acto impugnado y, en tal medida, confirmar la sentencia apelada en cuanto hizo lugar al amparo.
2) Disponer que la autoridad competente evalúe nuevamente el caso conforme la legislación vigente (ley 2148), verificando la idoneidad del solicitante en los términos indicados por el TSJ en la causa “Pérez” –expte. nº 4888/TSJ/06–, sin que la sola existencia de los antecedentes penales acreditados en autos resulte, sin más, fundamento eficaz para denegar la petición.
3) Imponer las costas a la parte demandada, toda vez que resulta sustancialmente vencida (arts. 62, CCAyT y 14 CCABA). Regístrese, notifíquese a las partes, a la señora Fiscal de Cámara en su despacho y, oportunamente, devuélvase.
"2017, te espero - UNITE".
