Cámara Cont. Administ. con asiento en Mar del Plata. Responsabilidad del estado. Afectación del medio ambiente. Frente marítimo bonaerense. Omisión de ejecución de obras de protección costera. Improcedencia
En la ciudad de Mar del Plata, a los 13 días del mes de diciembre del año dos mil once, reunida la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en dicha ciudad, en Acuerdo Ordinario, para pronunciar sentencia en la causa C-2558-MP2 “CARRIZO MARÍA ESTER c. MINISTERIO DE OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES s. PRETENSION INDEMNIZATORIA”, con arreglo al sorteo de ley cuyo orden de votación resulta: señores Jueces doctores Riccitelli, Sardo y Mora, y considerando los siguientes:
ANTECEDENTES
I. El titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 2 del Depto. Judicial Mar del Plata dictó sentencia rechazando la demanda interpuesta por María Esther Carrizo contra la Provincia de Buenos Aires. Impuso las costas del proceso en el orden causado y practicó –por auto separado- regulación de honorarios al letrado patrocinante de la parte actora [v. fs. 975/994 y fs. 995].
II. A fs. 1002/1021 la accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de grado [replicado por la demandada a fs. 1035/1036].
III. A fs. 1022 la parte actora, con patrocinio letrado del Dr. José Alberto Esain, interpuso –en los términos del art. 57 del Dto. ley 8904/77- recurso de apelación contra el auto de fs. 995 por considerar bajos los estipendios regulados a favor del citado letrado.
IV. Declarada por esta Cámara la admisibilidad formal del recurso de apelación interpuesto a fs. 1002/1021, y puestos los autos al Acuerdo para Sentencia –providencia que se encuentra firme-, corresponde votar las siguientes:
CUESTIONES
1. ¿Es fundado el recurso de apelación interpuesto a fs. 1002/1021 por la accionante?
En su caso,
2. ¿Es admisible el recurso de apelación interpuesto a fs. 1022 en los términos del art. 57 del Dto. ley 8904/77?
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Riccitelli dijo:
I.1. A fs. 975/994 el titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 2 del Depto. Judicial Mar del Plata dictó sentencia rechazando la demanda interpuesta por María Esther Carrizo contra la Provincia de Buenos Aires.
Luego de poner de resalto los desajustes de la demanda en la determinación del sujeto accionado, indicó que la acción se direccionaba contra la Provincia de Buenos Aires. A continuación, especificó que el reclamo se estructuraba con un doble esquema pretensional. De un lado, una pretensión de resarcimiento de los daños ocurridos en la propiedad y persona de la accionante en razón de la ausencia de ejecución de obras públicas direccionadas a detener el proceso de erosión costera. Por el otro, una pretensión con carácter autónoma para obtener el cese del denunciado daño ambiental en los términos del art. 30 de la ley 25.675, esto es, como un bien de incidencia colectiva.
En tal contexto pretensional, sostuvo que resultaba un desatino incluir dentro del rubro identificado como “daño individual” el monto que presumiblemente irrogaría la obra pública que se denuncia como necesaria para detener el proceso de erosión costera.
Precisado lo anterior, se adentró a examinar la cuestión atinente a la pretensión resarcitoria del daño medio ambiental ocasionado por el fenómeno de erosión costera existente en la zona próxima donde la actora habita junto con su familia.
Con el alcance fijado por el art. 27 de la ley 25.675 fijó el concepto de daño ambiental como toda alteración con carácter relevante que modifica negativamente al ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos.
Agregó que en aquellos casos en que tal modificación “negativa” no poseyera –además- magnitud, importancia o significación, no cabía reputar configurada la figura de la responsabilidad ambiental prevista en el art. 28 de la ley 25.675.
Postuló que por fuera del denunciado proceso erosivo en la línea de la costa del partido de Mar Chiquita -en general- y de la zona de Camet Norte –en particular-, la accionante había argumentado escuetamente las razones por las cuales se configuraría el daño ambiental, vertiendo solo unas breves y vagas referencias a la alteración del suelo, del agua, de la biodiversidad y a la alteración del paisaje de la costa por la actividad erosiva.
Describió al fenómeno de la erosión como el desgaste de la superficie de un cuerpo sólido, producto de la acción que sobre él realizan otros elementos que pueden ser también sólidos, o bien de tipo líquido o gaseoso. La erosión costera –ahondó- no describe otra cosa que una merma en la masa de tierra del territorio continental que conforma la línea costera que linda con el mar argentino, por efecto de la acción continua de agentes externos -preponderantemente agua y viento-.
En ese contexto, sustentándose en citas bibliográficas, tuvo por incontrovertido que la línea costera provincial se hallaba sometida a un fenómeno natural erosivo. Agregó que en el mentado proceso de erosión existía una evidente incidencia humana a partir de las denominadas acciones antrópicas ejecutadas para satisfacer necesidades productivas -la construcción de puertos- o recreativas con impacto social y económico positivo –vgr. obras de escollerado–.
Luce evidente –estimó- que el Estado adopta [atendiendo a las necesidades a satisfacer, los costos de las obras y los beneficios que pudieran irrogar] políticas para delimitar la configuración del litoral marítimo, protegiendo algunos sectores –v. gr. albúfera de Mar Chiquita- y dejando otros –aquellos que no merecen ser recuperados- librados a la suerte de las fuerzas de la naturaleza. De tal modo, no toda alteración o modificación de la línea de costa puede ser rotulada como negativa en los términos del art. 28 de la ley 25.675, siendo carga de quien postula la existencia de un daño ambiental, acreditarlo y probarlo.
Bajo tal óptica, estimó que -sin desconocer la existencia de un proceso erosivo en la zona de Camet Norte y la incidencia que en tal proceso han tenido las acciones antrópicas- no se hallaba acreditada la existencia de una alteración relevante y negativa en el medio ambiente de conformidad con las pautas establecidas en el art. 28 de la ley 25.675.
Por último, y en lo atinente a la pretensión direccionada a obtener un mandato jurisdiccional que ordene a la accionada la construcción de escolleras en la zona de Camet Norte, apuntó que resultaba un contrasentido reclamar la ejecución de tales obras desde que, siendo que le atribuye a las obras humanas la condición de causa del suceso erosivo, mal podría pretender la construcción de otras estructuras. Tal postulación –aseveró- patentiza que la accionante cuestiona los criterios discrecionales fijados por el Estado para proteger el ambiente con la única finalidad de proteger los bienes individuales propios –y, eventualmente, de los vecinos lindantes-.
Por ello, y sin perjuicio de la invocación de la ley 12.122 -de emergencia del litoral marítimo del Partido de Mar Chiquita- que realiza la accionante en sustento de su reclamo, descartó que se hubiera acreditado la existencia de un daño ambiental en los términos del art. 27 de la ley 25.675.
En lo atinente a la restante pretensión por la que se persigue obtener el resarcimiento de daños y perjuicios en la esfera personal de la actora, puntualizó que el análisis habría de efectuarse desde el mirador de la responsabilidad estatal por actividad ilegítima. En tal tarea, y luego de referir en los Considerandos IV.2, IV.3 y IV.4 las razones en las que la accionante sustentaba la denunciada defectuosa prestación del servicio, puso de resalto la necesidad de diferenciar las acciones de las omisiones reputadas antijurídicas desde que, con relación a estas últimas, la Corte Federal delineaba un esquema específico y diverso según que el juicio se posara sobre conductas positivas o negativas.
En tal sentido, precisó que la accionante no había acreditado cuál sería la defectuosa prestación del servicio que correspondería atribuir a la construcción de las obras realizadas por el accionado en el sector costero.
Es que –indicó- ningún elemento probatorio permite inferir que las mentadas obras públicas posean defectos constructivos con entidad para ocasionar el perjuicio –erosión costera- que se denuncia. Por el contrario, el acaparamiento de sedimentos para formar playas en la zona donde han sido construidas en desmedro de las que deberían existir en Camet Norte no resulta sino –tal lo que se desprende del informe pericial- el efecto propio de la obra.
Desde el punto de vista científico –aseveró- existen distintas metodologías de intervención para proteger la costa y la accionante no ha acreditado que el criterio adoptado por la Administración resultara inadecuado, impropio o deficiente para paliar la situación que originó su adopción y posterior ejecución.
Descartó que la inexistencia de estudios de impacto ambiental para la ejecución de los mentados escollerados en la zona de Santa Clara del Mar pudieran resultar demostrativos de negligencia estatal alguna desde que tales obras fueron ejecutadas entre los años 1983 y 1984, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 11.723.
Por último, en cuanto a la denunciada omisión en la ejecución de obras que permitieran revertir el fenómeno erosivo costero, descartó que la Administración hubiera desconocido el mandato expreso impuesto por la ley 12.122 mediante la cual se declara la emergencia del litoral marítimo del Partido de Mar Chiquita.
Luego de relevar el esquema de prioridades fijado por la ley 12.122, indicó que dentro del esquema de emergencia trazado por el legislador –por el cual se otorga preeminencia a la adopción de medidas direccionadas a atenuar la erosión en el Partido de Mar Chiquita-, no se advierte que se fijaran plazos o modos para ejecutar obra alguna, menos aún, una específica en el sector donde se sitúa la vivienda de la actora –Camet Norte-.
Con sustento en el precedente de esta Cámara dictado en la causa R-971-MP1 “Ricardi”, puso de relieve que la ejecución de obras que tiendan a revertir los efectos de la erosión marina encuadran dentro de las denominadas potestades discrecionales, de allí que tanto la oportunidad, como el mérito o la conveniencia de realizar tal o cual acción, así como el cuándo y el cómo, responden a condiciones que solo pueden ser ponderadas por la Administración cuyo ejercicio, si bien no está exento de control jurisdiccional, solo puede ser considerado ilegítimo cuando se demuestre que ha sido arbitrario.
Puso de relieve que la Administración se hallaba ejecutando –de un lado- el Proyecto de Protección y Estabilización del Frente Costero del Balneario Parque Mar Chiquita [con lo cual se respondía al esquema de prioridades de la ley 12.122] y –del otro- el Proyecto de Defensa de la Ruta provincial N° 11 [cuya razón fincaba en la necesidad de preservar la vía de comunicación existente entre las localidades del frente costero]. En ese marco, descartó que se encontrare acreditada la existencia de una omisión ilegítima del Estado.
Agregó que en el sector costero cercano a la vivienda de la accionante, la Administración había construido un “piedraplén” de defensa direccionado a frenar la erosión y evitar el retroceso de la línea de barranca en esa área que, aunque distaba de satisfacer la obra que la actora pretendía se ejecutase en el lugar, se manifestaba como una solución que, aunque transitoria, resultaba suficiente para mitigar el peligro que se denunciaba.
Finalmente, descartó que la alegada extracción “clandestina” de arena de las playas tuviera incidencia causal para ocasionar el proceso erosivo del litoral marítimo.
2. Contra el mentado pronunciamiento se alza la accionante a fs. 1002/1022.
Cimenta el embate contra el fallo de grado postulando los siguientes agravios: (i) que ha existido un error técnico en la apreciación de las pretensiones que porta el escrito postulatorio; (ii) que el magistrado de grado ha incurrido en una defecutosa ponderación de las probanzas direccionadas a acreditar le existencia del daño ambiental de incidencia colectiva; (iii) que so pretexto de criterios políticos de oportunidad fijados por la Administración se valida la arbitraria decisión estatal de dejar librado a su suerte un sector del litoral marítimo; (iv) que se ha desnaturalizado el alcance que cabe atribuir a la ley 12.122 y; (v) que ha quedado acreditada la omisión estatal de cumplimentar con mandatos legales expresos.
En la primera parcela de agravios, descarta que la metodología implementada en la pieza postulatoria para introducir las pretensiones que sustentan el reclamo resultaran imprecisas. Por el contrario, indica que –probablemente- fueron las particularidades de la disciplina ambiental las que llevaron al a quo a malinterpretar el pedimento y, consecuentemente, arribar a un pronunciamiento que no se condice con la normativa vigente.
Indica que ha introducido una doble pretensión que involucra –de un lado- el cese del daño ambiental y –del otro- la reparación de los daños individuales sufridos. Por la primera –aduce- persigue el cese del daño ambiental y la ejecución de obras para paliar el proceso erosivo costero de la zona donde habita, por lo que mal podría sostenerse que su reclamo se direccione a obtener un beneficio personal.
La segunda pretensión, enderezada a obtener el resarcimiento de los perjuicios individualmente sufridos , se refiere a los “daños por rebote” -esto es, los sucedidos como consecuencia del daño al ambiente- que comprende tanto los patrimoniales como los extrapatrimoniales.
De ahí que al estar íntimamente relacionadas ambas pretensiones se peticiona la realización de obras que permitan detener el avance erosivo y que se cuantifican en la cantidad de pesos SEISCIENTOS MIL ($ 600.000,00). Tales montos no se reclaman en concepto de daño individual sino direccionados a solventar los costos de la obra pública necesaria para hacer cesar el daño ambiental.
En segundo término, resalta que ha quedado debidamente comprobado el daño ambiental en los términos del art. 28 de la ley 25.675. En su visión, el magistrado ha apreciado absurdamente las probanzas de la causa desconociendo los informes periciales que patentizan el retroceso de la línea costera y la incidencia negativa que tuvo la construcción de espigones en la zona de Mar Chiquita en el proceso erosivo.
Resalta que el reclamo ambiental lo es en representación de los vecinos de la zona de Camet Norte y no por la Albúfera de Mar Chiquita ni por Mar del Plata, persiguiendo la solución puntual para el lugar donde reside y que se ve amenazado por el fenómeno erosivo. Y en tanto la pericia geológica patentiza que entre el año 1982 a 2001 se ha detectado un retroceso equivalente a la cantidad de 2,61 metros por año en el sector Camet Norte, solo por vía de absurdo cabría concluir que la modificación ambiental dista de resultar relevante y negativa.
Postula como ilógica la conclusión que porta el fallo de grado en cuanto permite inferir que la circunstancia de no haber reclamado un plan para todo el frente litoral provincial descartaría la configuración del daño ambiental. Ello así, en tanto –reitera- el objeto del reclamo radica en paliar el perjuicio sufrido por la zona de Camet Norte, agregando que por aplicación del principio de “activismo judicial”, bien pudo el a quo disponer, más allá de las obras peticionadas, la realización de otras de mayor envergadura que permitieran afrontar integralmente el problema ambiental.
Con relación a la tercera parcela de agravios, considera exagerada la lectura que el a quo efectúa respecto del criterio de oportunidad, mérito y conveniencia seguido por la Administración para llevar a cabo el proceso direccionado a contrarestar los efectos de la erosión marina.
Razonar como propone el magistrado de la instancia –aduce- importa validar que la Administración otorgue a ciertos habitantes de la Provincia el carácter de ciudadanos de primera y a los restantes –en particular los habitantes de Camet Norte- la condición de ciudadanos postergados o de segunda desde que quedarían librados a su suerte so pretexto de la adopción de uno u otro criterio político.
Considera “verdaderamente llamativo” que el juez de grado –quien justamente es llamado a controlar la actividad estatal- reinterprete leyes que declaran la emergencia del sector costero y valide criterios que, desconociendo pericias e informes que dan sustento al reclamo, dejan absolutamente desprotegida a toda la población residente en la localidad de Camet Norte.
Sustentando el restante agravio –por el que se intenta socavar el alcance que el inferior le otorga a la ley 12.122- la apelante aduce que por aplicación del art. 33 de la ley 25.675 cabría concluir que la Provincia de Buenos Aires ha aceptado, al reconocer la existencia de la emergencia del litoral costero en razón del proceso erosivo, la responsabilidad que le compete por el daño ambiental –retroceso de la línea de costa-.
Considera que la ley 12.122 le impone a la accionada la expresa obligación de actuar para paliar el daño ambiental y con sustento en citas jurisprudenciales peticiona se ordene a la demandada la ejecución de las obras identificadas en el punto XIII del escrito de demanda.
Agrega que el mayor dislate que porta la sentencia de grado se materializa cuando, al referirse a la pretensión resarcitoria de los daños individuales, interpreta que el orden de prioridades fijado en el art. 2) de la ley 12.122 autorizaría a la Administración a desentenderse de la ejecución de obras en la zona de Camet Norte. Por el contrario, postula que la declaración de emergencia abarca toda la costa del Partido de Mar Chiquita.
Por último, apuntalándose en precedentes jurisprudenciales, aduce que se encuentra acreditado el incumplimiento de un mandato expreso fijado por la ley 12.122, circunstancia que –en su visión- ostenta entidad para comprometer la responsabilidad el Estado provincial. Así, estima que se ha acreditado: (i) la falta de ejecución de obras de defensa costera omitiendo la expresa obligación impuesta por el legislador; (ii) el daño ambiental de incidencia colectiva y los perjuicios individuales tanto en el inmueble de su propiedad como en su esfera personal y; (iii) la relación de causalidad existente entre la omisión estatal y los daños denunciados y acreditados.
Se disconforma del esquema de razonamiento propuesto por el a quo para descartar la configuración del factor atributivo de responsabilidad “falta de servicio” desde que –aduce- mal podría descartarse la defectuosa prestación estatal argumentando que no se ha acreditado que las escolleras construidas en la década del 80´ en Santa Clara del Mar pudieran tener defectos constructivos, menos aún aducir que los perjuicios ocasionados por el mentado escollerado –que se reflejan en la zona de Camet Norte- hubieran sido previstos por el Estado provincial y que, consecuentemente, lo que pudo hallarse comprometida sería la responsabilidad estatal por actividad lícita.
3. Materializando su derecho a réplica se presenta la accionada a fs. 1035/1036.
Postula la deserción de la pieza recursiva por no superar la técnica recursiva –en su visión- el umbral mínimo exigido por el art. 56 inc. 3) del C.P.C.A. y, a todo evento, descalifica los dichos argüidos por su contraparte defendiendo, en lo sustancial, lo resuelto por el juez de grado.
II. El recurso no merece estima.
1. El magistrado de la instancia rechazó en todos sus términos la demanda interpuesta a fs. 253/281 contra la Provincia de Buenos Aires mediante la cual la accionante perseguía: (i) el cese del daño ambiental en los términos de la ley 25.675 y; (ii) la reparación de los daños y perjuicios individualmente sufridos y que denomina “daños por contaminación” [v. Puntos I.1. y I.2. del escrito postulatorio].
Con abstracción de las razones brindadas para postular su posición adversa al progreso de la acción, y sobre las cuales me explayaré infra, el magistrado de grado procedió –en el Considerando II.1, 2, 3 y 4- a interpretar lo que en su visión configuraba una defectuosa –por imprecisa y confusa- articulación de las pretensiones que portaba la demanda. En tal tarea, no sin antes criticar que en la liquidación practicada en el libelo inicial se incluyera el costo de la obra pública –cuya inejecución reprocha la actora a la Administración- como integrante del rubro daño individual, concluyó que la accionante había interpuesto –de un lado- una pretensión “autónoma” de cese de daño ambiental en los términos de los arts. 27 y sgtes. de la ley 25.675 y -del otro-, una pretensión en los términos del art. 12 inc. 3° del C.P.C.A. direccionada a obtener la indemnización de los daños ocurridos tanto “en el inmueble de propiedad de la actora como en su persona”.
En el citado contexto, la actora postula –en una primera parcela de agravios- que el a quo ha incurrido en un “error técnico” en la apreciación de las pretensiones malinterpretando el enfoque del pedimento.
No mucho esfuerzo requiere comprobar que la crítica intentada hállase vacua de toda razón. Observo, con base en la síntesis efectuada en el apartado I.1 del presente voto, que el sentenciante de grado no ha hecho más que ajustar su pronunciamiento a los propios términos en que quedó trabada la litis, ya que su construcción argumental se ha mostrado respetuosa del plexo de cuestiones que enmarcaban la contienda y, por tanto, no ha dejado de abarcar aquellos aspectos esenciales de la controversia (arg. doct. esta Cámara causa A-1182-AZ0 “Etchecopar”, sent. del 3-IV-2009).
De este modo juzgo que, con su fundamentación, -y más allá de su acierto o desacierto- el juez de grado ha logrado abastecer los capítulos propuestos por la actora en la faz constitutiva del proceso (vgr. pretensión de cese de daño ambiental y de daños y perjuicios individuales –v. Punto 2.a. del auto de fs. 282-). Es que, el defecto que el magistrado de la instancia le endilga a la técnica expositiva desplegada por la actora –en cuanto incluye en el rubro daño individual los costos de la obra pública que se dice inejecutada- dista de haber originado defecto o vicio de juzgamiento alguno ya que, por fuera de la crítica exteriorizada al planteo pretensional, el a quo ha brindado fundada respuesta a cada una de las cuestiones que fueran sometidas a conocimiento de la jurisdicción en la pieza postulatoria de fs. 253/281 (cfr. doct. esta Cámara causa C-1755-AZ1 “Lardapide”, sent. de 13-VII-2010).
2. Precisado lo anterior, corresponde –por razones metodológicas- focalizar el examen en los agravios críticos con el fallo de grado en la parcela que se rechaza la configuración de un daño al medio ambiente en los términos de los arts. 27 y cdtes. de la ley 25.675. Luego me adentraré en el estudio de la restante queja sobre el rechazo de la pretensión de resarcimiento de daños individuales apuntalada en la responsabilidad estatal por omisión.
a. Abocándome a la tarea propuesta, advierto que la accionante postula que el a quo ha incurrido en una absurda ponderación de las probanzas de la causa al desconocer los informes periciales obrantes en el expediente que –en su visión- patentizarían “el retroceso de la línea costera y la incidencia negativa que tuvo la construcción de espigones en Mar Chiquita en el proceso erosivo”.
Precisa que el reclamo ambiental lo ha sido en nombre y representación de los vecinos de la zona de Camet Norte -y no por los habitantes de Mar Chiquita y Mar del Plata- persiguiendo una solución puntual que permita paliar los efectos negativos que la erosión costera ha generado en el ámbito donde se encuentra situado el inmueble donde habita.
Así, indica que la pericia geológica permite inferir un retroceso de 2.61 metros por año del sector costero que identifica como “Camet Norte” con lo cual solo una visión sesgada de la realidad permitiría concluir que el perjuicio ambiental no asume los caracteres de “relevante y negativo” en los términos del art. 27 de la ley 25.675.
(i) Cabe recordar que el régimen eminentemente protector que fluye de los arts. 41 de la Constitución Nacional y 28 de la local consagra un sistema de derechos, atribuciones y deberes fundamentales del cual se desprende que todos los habitantes tienen derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado y que resulta una obligación primordial tanto de las autoridades públicas como de la ciudadanía en general conservarlo y protegerlo, de manera tal de que el entorno natural sea apropiadamente resguardado, a fin de garantizar un desarrollo social, económico y tecnológico sustentable [cfr. doct. S.C.B.A. causas I. 1982 “Y.P.F.”, sent. de 31-X-2001; B. 57.805 Sociedad Anónima Garovaglio y Zorraquin”, sent. de 26-IX-2007; esta Cámara causas A-303-DO0 “Ventoso”, sent. de 24-04-2008; A-1551-MP1 “Surfrider Foundation Argentina”, sent. de 19-II-2010].
En este contexto, la accionante postula –en los términos del art. 27 y cdtes. de la ley 25.675 una pretensión “de cese de daño ambiental”, todo lo cual exige contornear cuál resulta ser el concepto de daño ambiental y, en su caso, si puede predicarse en la especie –tal como lo afirma la apelante- su configuración.
La Ley General del Ambiente, en tanto instaura un régimen jurídico integrado por disposiciones sustanciales y procesales destinadas a regir las contiendas en las que se discute la responsabilidad por daño [cfr. doct. C.S.J.N. Fallos 330:4234; 331:1312], prevé en su artículo 27 un concepto unívoco de daño ambiental de incidencia colectiva, al que define como “toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos”.
De ahí, que no cualquier alteración ambiental pueda ser calificada como un “daño” en los términos del art. 41 de la Const. Nacional, del art. 28 de la local y de los arts. 27 y cdtes. de la ley 25.675, sino que deberá adunársele la condición de relevante y con entidad para modificar el ambiente negativamente [alterando el equilibrio ecológico y la capacidad del medio de mantener de manera aceptable la calidad de vida].
Y posicionando el caso bajo tales basilares pautas de análisis, advierto que lo que se pretende poner en crisis en la especie es el accionar estatal frente a un proceso de erosión costero sobre cuya existencia, gravedad y complejidad no existe controversia.
Repárese que el litoral atlántico de la Provincia de Buenos Aires se extiende desde la Punta Norte del Cabo San Antonio hasta la desembocadura del Río Negro, alcanzando una extensión de 1.281 Kilómetros, siendo en su mayor parte una costa de carácter medanoso en la que predominan “costas con médanos y costas con acantilados” [cfr. Juárez V. y Mantobani J., “La costa bonaerense: un territorio particular”, en “ Manual de Manejo Costero para la Provincia de Buenos Aires”, pág 41, Ed. Eudem, Bs. As., 2006].
A lo largo de la costa marítima se suceden, de Norte a Sur –limitando con el Océano Atlántico- los Partidos de La Costa, Pinamar, Villa Gesell, Mar Chiquita, Gral. Pueyrredon, Gral. Alvarado, Lobería, Necochea, San Cayetano, Tres Arroyos, Coronel Dorrego, Monte Hermoso, Coronel Rosales, Bahía Blanca, Villarino y Carmen de Patagones, habiéndose producido, en todos ellos y desde el año 1830, el establecimiento de “pueblos balnearios” cuya interacción con el ecosistema del litoral bonaerense se ha ido intensificando a partir de un marcado desarrollo demográfico, industrial, tecnológico y turístico.
Tales áreas costeras constituyen uno de los ambientes más frágiles del hábitat terrestre debido a la dinámica propia y a la interacción de sus componentes naturales y humanos [cfr. “Merloto, A. y Bértola, G. “Consecuencias socio económicas asociadas a la erosión costera en el Balnearios Parque Mar Chiquita, Argentina”, en Investigaciones geográficas, N° 43, 2003, pár. 143/160, Univ. Alicante, España, disponible en
www.redalyc.org]. La mentada fragilidad encuentra en el proceso de erosión costera su principal causa. Dichos procesos erosivos –generalizados en el planeta- dependen primordialmente de causas naturales –calentamiento global, aumento del nivel de aguas en el océano, alteración de cordones dunícolas, intercambio natural de sedimentos, entre otros- aunque, vale agregar, las actividades antrópicas pueden agravarlo a punto tal de aumentar su ritmo o bien, de excitarlo también en aquellos lugares donde no existía con antelación a la intervención humana –construcción de puertos, ejecución de defensas costeras, asentamientos de personas, urbanizaciones en sectores costeros- [cfr. expte adm. N° 2145/8179, incorporado a la causa].
Y es justamente en el Partido de Mar Chiquita [comprensivo de las localidades balnearias de Mar Chiquita, Mar de Cobo, Costa del Lago, La Baliza, La Caleta, Camet Norte, Santa Clara del Mar, Atlántida, Frente Mar, Santa Elena y Playa Dorada] donde se encuentra emplazado el sector costero [Camet Norte] en el que la accionante denuncia la consumación de un “daño ambiental de incidencia colectiva” en los términos de la ley 25.675 y procura su reparación.
(ii) Con relación al sector al que refiere la accionante [Camet Norte] y que, vale remarcar, dista de haber sido confundido en el fallo de grado con el reclamo de los vecinos de Mar del Plata o de la localidad de Mar Chiquita como pretende enrostrar la apelante al razonamiento realizado por el a quo, no puede soslayarse que, por fuera de la problemática integral que afecta toda la línea de costas bonaerense se declaró, en el año 1998, la emergencia de las costas del litoral Marítimo del Partido de Mar Chiquita afectados por el fenómeno de erosión marítimo [v. art. 1 de la ley 12.122].
Y fue en tal contexto emergencial que se llevaron a cabo –con el norte fijado por el legislador de “revertir y/o atenuar el fenómeno erosivo” [cfr. art. 2 de la ley 12.122]- la ejecución de estudios científicos durante los años 1999-2000 [elaborado por la consultora Koster Engineering “The Mar Chiquita Coast and Tidal Inlet – A preliminary design for coastal protecton and tidal inlet improvement”], elaborando luego el área técnica provincial el “Proyecto de Protección y Estabilización del Frente Costero del Balneario Parque Mar Chiquita” –v. fs. 663- cuya ejecución parcial surge del informe obrante a fs. 797/799.
A su vez, en idéntico marco –ley 12.122- el Departamento de Obras Marítimas de la Provincia de Buenos Aires diseñó el el “Proyecto de Defensa de la Ruta Provincial N° 11 mediante protección del acantilado en Mar del Plata y Santa Clara del Mar” a los efectos de paliar los riesgos de desmoronamiento del indicado camino interbalneario, cuya ejecución parcial surge del informe obrante a fs. 797/799.
Con todo, no advierto la inacción que pretende endilgarle la actora a la accionada so pretexto de lo que en su visión constituye el incumplimiento del mandato expreso impuesto por el legislador en la ley 12.122. El Estado provincial no se ha desentendido ni de la existencia ni de la gravedad del proceso erosivo costero; por el contrario, ha echado mano a técnicas de ordenamiento urbanístico con el objeto de frenar los loteos ilimitados sobre el frente costero, fijando normas relacionadas con la ocupación y uso de la costa [v. art. 23 –ampliación o creación de núcleos urbanos en terrenos con médanos o dunas- y art. 58 –delimitación de la distancia mínima (100 mts.) desde la línea de pie de médano o acantilado al nuevo núcleo urbano- de la ley 8912/77] y además, visualizada la magnitud de la erosión, habilitó el instituto de la emergencia –herramienta que, por sus implicancias, resulta excepcional en cuanto a su puesta en práctica y ejercicio- para contener y paliar sus riesgos e implicancias socio-económicas (argto. doct. C.S.J.N. Fallos 323:4205).
La puesta en marcha de tal abanico de herramientas, a lo que cabe agregar la implementación de la Unidad de Coordinación de Manejo Costero Integrado de la Provincia de Buenos Aires – Implementación del plan integral de costa –zona costera [v. Decreto N° 1802/2008] y el Diseño de una estrategia para tratar el problema de la erosión en la costa bonaerense [Unidad de coordinación con organismos multilaterales de crédito – préstamo BIRF 7268-AR (v.
www.ec.gba.gov.ar], repelen las razones que blande la accionante para pretender hacer nacer el deber estatal de actuar en pos de reparar un daño que, ocasionado por la naturaleza y las acciones antrópicas, dista de poder ser enrostrado a la omisión o desatención provincial del problema.
Y sin desconocer que la declaración de emergencia costera acentúa las obligaciones de la Provincia en la materia a la vez que autoriza a la Administración a poner en práctica medios extremos para detener, aminorar o en su caso remitir la problemática, no advierto una reprochable pasividad de las autoridades estatales sino por el contrario –tal como lo puntualiza el a quo-, luce comprobada la adopción de medidas que, sustentadas en criterios de conveniencia –obras de defensa costera en la localidad de Mar Chiquita y obras de defensa de la red vial que une Santa Clara del Mar con Mar del Plata-, tienden a atacar el fenómeno erosivo y que se encuadran dentro de las denominadas potestades discrecionales de la Administración [cfr. doct. C.S.J.N. Fallos 314:1206], circunstancia que limita el arbitrio judicial en la oportunidad de juzgar su acierto o no [argto. doct. esta Cámara causa R-971-MP1 “Ricardi”, sent. de 19-V-2009].
Lo anterior no importa desconocer –y menos aún inaplicar- el principio del activismo judicial que abastace la materia ambiental [cfr. doct. C.S.J.N. Fallos 331:1622; S.C.B.A. causas A. 60.094 “Almada”, sent. de 19-V-1998; A. 70.117 “Asociación Civil Hoja de Tilo”, sent de 23-VII-2009; A. 69.906 “Fundación Ecosur, Ecología, Cultura y Educación para los Pueblos del Sur”, sent. de 28-XII-2010]. Empero, no se encuentran acreditadas en autos las condiciones que autoricen –tal como lo pretende la accionante- la puesta en ejecución por parte del órgano judicial de técnicas que tiendan a neutralizar o aminorar las consecuencias lesivas que pudieran ocasionar al entorno los efectos de la erosión marina. Es que, como se reseñara, no se está en presencia de una nula actividad estatal con desatención del problema ambiental relevado, sino que –contrariamente- la Administración –de un lado- ha adoptado, dentro del contexto de emergencia dispuesto por la ley 12.122, una pluralidad de herramientas -obras y estudios científicos- para mitigar y atacar el fenómeno, circunstancia que impide a la jurisdicción –ante la carencia de elementos que permitan vislumbrar la irrazonabilidad de tales medidas- sustituir el criterio de oportunidad y conveniencia fijados por las autoridades administrativas [cfr. doct. C.S.J.N. Fallos 327:4495].
Por el otro, tampoco puede desconocerse que la Administración no se ha desentendido de la particular situación de la accionante en el contexto de crisis costera general. Más allá de la fijación de medidas de ataque de la problemática en la totalidad del extenso litoral costero bonaerense, el Estado provincial ha procedido a ejecutar una obra de defensa –piedraplén- al pie de la barranca donde se encuentra emplazado el inmueble donde habita la actora [v. informe de fs. 797/799 y pericia de fs. 425/445] brindando con ello una puntual solución a la cuestión en el sector que habita la apelante.
(iii) Con todo, descartada la posibilidad de imputar materialmente las consecuencias de un proceso erosivo que se extiende a lo largo de los más de 4.275 Kilómetros que componen el litoral marítimo Argentino [v. Dadón J. y Matteucci S., “Caracterización de las grandes regiones Costeras de la Argentina”, en “ Manual de Manejo Costero para la Provincia de Buenos Aires”, pág 11, Ed. Eudem, Bs. As., 2006], dista de resultar absurda la conclusión a la que arribara el a quo cuando, ponderando las conclusiones de la pericia geológica en la que el experto atribuye los puntuales efectos del proceso erosivo de la zona Camet Norte tanto a las fuerzas de la naturaleza como a las acciones antrópicas –en particular las obras de escollerado construidas durante los años 1983 y 1984 en la localidad de Santa Clara del Mar- descarta la configuración de una omisión estatal reprochable en los términos del art. 27 y cdtes. de la ley 25.675.
Aunque difícilmente pudiera postularse que la crisis ecológica originada por la intensa interacción del mar con la tierra no ocasionara una alteración relevante con consecuencias negativas en el ambiente, no lo es menos que semejante proceso excede las más racionales predicciones exigiendo del Estado, no ya una solución definitiva –en tanto sobrepasa a la esencia humana el controlar los diversos modos en que se manifiesta la naturaleza-, sino la puesta en vigor de los medios racionalmente aptos -técnicos, humanos, económicos y científicos- para paliar los efectos de la erosión y la consecuente pérdida y fragmentación de hábitats naturales.
De tal modo, la magnitud del problema, la extensa área en que se presenta, la intervención de fuerzas de la naturaleza y los ingentes esfuerzos estatales direccionados a paliar las consecuencias negativas del vasto proceso erosivo costero, descalifican la viabilidad –en la especie- de la pretensión de cese de daño ambiental articulada por la actora en los términos del art. 27 y cdtes. de la ley 25.675.
b. Sentado lo anterior y en torno a los agravios vinculados al rechazo de la pretensión indemnizatoria de los “daños individuales” que la actora enlaza a la de “cese de daño ambiental”, no encuentro elementos suficientes que autoricen a apartarme de la conclusión a la que arribara el magistrado de grado.
Atendiendo al modo como la accionante ha blandido la pretensión bajo examen, no resulta baladí recordar que la Corte Federal ha delineado los recaudos de orden genérico que deben concurrir para la procedencia de todo reclamo fundado en la responsabilidad extracontractual por actividad ilícita, esto es, que (i) éste haya incurrido en una falta de servicio (art. 1112 C.C.); (ii) la accionante haya sufrido un daño cierto y; (iii) exista una relación de causalidad directa entre la conducta estatal impugnada y el daño cuya reparación se persigue [cfr. doct. C.S.J.N. Fallos 328:2546; 332:2328; 333:1623; in re P.194.XLVI “Periopontis S.A. c. Estado Nacional – Ministerio de Economía s. Daños y Perjuicios, sent. de 4-10-2011].
Y si lo que se enjuicia resulta ser el servicio que el Estado presta a la comunidad, la responsabilidad siempre es directa [cfr. C.S.J.N. Fallos 306:2030 –entre otros-], basada en la idea de falta de servicio como “una violación o anormalidad frente a las obligaciones del servicio regular” [cfr. doct. C.S.J.N. Fallos 186:5 –entre otros-], que obliga a una apreciación en concreto que toma en cuenta la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño [cfr. doct. C.S.J.N. Fallos 321:1124]. En suma, la actividad jurisdiccional en este ámbito importa un juicio sobre la prestación del servicio, por lo que la responsabilidad involucrada será de naturaleza objetiva [cfr. doct. C.S.J.N. Fallos 333:1623].
Para más, no resultando indiferente imputar acción ilegtima que omisión antijurídica, advierto que en el caso nos hallamos frente al complejo ámbito de la responsabilidad estatal por omisión, cuyo esquema jurisprudencial ha delineado el a quo siguiendo la doctrina sentada por este Tribunal en las causa C-1437-MP2 “Vanini” y C-2255-MP2 “Solvifer S.A.”.
A partir de tales premisas, no advierto que –desde el mirador de la pretensión de daños individuales- pudiera enrostrarse a la Administración el incumplimiento de mandato legal alguno –tal lo que pregona la actora-. Como pusiera de resalto en los puntos II.2.a.(i), (ii) y (iii) de este voto, no solo se encuentran en ejecución proyectos direccionados a aminorar los efectos de la erosión costera (adoptados tanto en el esquema de la emergencia dispuesta por la ley 12.122 como en el contexto de un plan integrado de manejo de costas) sino que, como solución puntual al problema que aqueja a la accionante se ha procedido a ejecutar una obra de defensa –piedraplén- al pie de la barranca donde se encuentra emplazado el inmueble donde reside la actora [v. informe de fs. 797/799 y pericia de fs. 425/445].
Desde esa perspectiva, no advierto deficiencias sustanciales en la conducta desplegada por la Administración provincial que me permitan encontrar en el instituto de la responsabilidad estatal las respuestas que demanda una situación particular como la que se trae a conocimiento de esta Alzada. Pongo de resalto que la jurisprudencia es conteste en descartar la obligación estatal de responder cuando los perjuicios que se pretendan endilgar al Estado resulten de haberse omitido la realización de obras públicas [cfr. doct. C.S.J.N. Fallos 326:2749] o en su caso, cuando existiendo estas construcciones, los hechos de la naturaleza alcanzaran una intensidad tal que excedieran las razonables previsiones constructivas [cfr. doct. esta Cámara causas C-2255-MP2 “Solvifer S.A.”, sent. de 15-III-2011; C-1930-BB1 “Bottazzi”, sent. de 15-IX-2011].
Con todo, y sin poder dejar de resaltar la dudosa legitimación de la accionante para reclamar los daños ocasionados en un inmueble cuya titularidad dominial no ha acreditado en autos -circunstancia sobre la que juzgo innecesario expedirme atento la solución que propongo-, estimo que no existen elementos que permitan desprender el deber estatal de resarcir las consecuencias dañosas derivadas del fenómeno erosivo costero, en lo que afecta la parcela donde habita la accionante y en el marco de la responsabilidad estatal por omisión.
Por lo demás, también habré de coincidir con el magistrado de grado cuando descarta que las actividades antropogénicas realizadas tanto para satisfacer necesidades de desarrollo humano [puerto de Mar del Plata] o para aminorar los efectos del proceso erosivo costero [en particular el escollerado construido en la localidad de Santa Clara del Mar durante los años 1983 y 1984] pudieran comprometer –desde el mirador de la responsabilidad extracontractual por actividad ilícita- el deber estatal de resarcir perjuicio alguno. Sin desconocer la opinión vertida por el experto a fs. 425/445 en cuanto a los efectos negativos que sobre el litoral norte pudieran haber ocasionado tales obras –sobre cuya licitud no existe controversia en la causa-, a todo evento, debió la actora apuntalar su pretensión en la responsabilidad estatal por actividad lícita [cfr. doct. C.S.J.N. Fallos 330:2638] y demostrar en la especie, que se hallaban presentes todos y cada uno de los recaudos jurisprudencialmente exigidos para su procedencia. No habiendo sido así estructurada la “causa pretendi”, esta Cámara está impedida de avanzar por dicha senda [cfr. doct. C.S.J.N. Fallos 327:2471].
III. Si lo expuesto es compartido, habré de proponer al Acuerdo, rechazar el recurso de apelación articulado a fs. 1002/1021 por la accionante [Sra. María Ester Carrizo] y, en consecuencia, confirmar el pronunciamiento de grado de fs. 975/994 en cuanto resultó materia de agravios. Las costas de esta instancia se deberían imponer en el orden causado (art. 51 inc. 1° del C.P.C.A.).
Voto, en consecuencia, por la negativa.
Los señores Jueces doctora Sardo y doctor Mora con igual alcance e idénticos fundamentos a los brindados por el señor Juez doctor Riccitelli, votan a la primera cuestión planteada por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Riccitelli dijo:
Corresponde brindar respuesta negativa a tal interrogante.
1. Como punto de partida, cabe señalar que es potestad de la Cámara, como juez final de los recursos ordinarios, decidir oportunamente sobre su procedencia formal (cfr. Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Mar del Plata, Sala II, in re “Orellano”, res. n° 822/98, del 8-10-98) y examinar todo lo relativo a la concesión del recurso (si quien lo dedujo es parte o tiene interés en su interposición, si ha sido deducido en término y si se lo concedió con el efecto que corresponde, entre otros conceptos), pues se trata de cuestiones en las que está comprometido el orden público por referirse a la jurisdicción y competencia funcional de la Alzada, sin encontrarse ella obligada ni por la voluntad de las partes, ni por las resoluciones del juez de primer grado, por más que se encuentren consentidas (cfr. Cámara Segunda de Apelaciones en lo Civil y Comercial de La Plata, Sala I, in re “Prato”, res. del 16-7-96; esta Cámara causas P-352-MP1 “Contreras”, sent. del 17-IV-2008, R-361-MP1 “Sosa”, res. del 3-VI-2008, R-331-NE1 “Caravone”, res. del 22-VII-2008, A-1541-MP0 “Agliano”, res. del 8-VII-2010, entre otras).
2. Desde tal perspectiva, a los fines de evaluar la procedencia formal de la impugnación deducida a fs. 1022 cabe señalar que el recurso en análisis ha sido deducido por la accionante –con el patrocinio letrado del Dr. José Alberto Esain-, apelando los honorarios que fueran regulados por resolución de fs. 995 por considerarlos “bajos” en relación a la labor desarrollada en el juicio por el mentado profesional.
Así, no se advierte el interés de la actora para cuestionar la regulación de los honorarios profesionales determinados en la especie, en tanto el embate articulado –en los términos planteados- apunta a obtener la elevación de los estipendios fijados a su letrado patrocinante (Dr. José Alberto Esain) y, en tal caso, la recurrente carece de gravamen que justifique su ataque y -por ende- de interés legítimo tutelable (argto doct. esta Cámara causas P-502-BB1 “Microcontrol S.R.L.”, res. del 25-VII-2008 y P-1707-BB1 “Ormaechea”, res. del 04-III-2010; C-1989-MP2 “Bartorelli”, sent. de 14-XII-2010).
No debe olvidarse que la existencia de interés o gravamen constituye presupuesto de admisibilidad de todo recurso de apelación, pauta ineludible que viabiliza la apertura del vestíbulo de la impugnación (cfr. doct. Cámara Segunda de Apelaciones en lo Civil y Comercial del Depto. Judicial La Plata, Sala III, in re “El Pasaje S.C.A.”, sent. de 5-3-1991; esta Cámara causas A-625-DO1 “Sociedad de Fomento de Cariló”, sent. del 24-II-2009; V-614-DO1 “Sansó”, res. del 25-VI-2009, entre otras), resultando entonces necesario que la resolución contra la que se interpone el recurso haya sido contraria al interés que se ha defendido (cfr. doct. Cámara Segunda de Apelaciones en lo Civil y Comercial del Dto. Jdcial. La Plata, Sala III, in re "Municipalidad de La Plata", res. del 02-05-95), esto es, donde el interés para recurrir sea personal del apelante (doct. Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial del Dto. Jdcial. Mar del Plata, Sala II, in re "Hogan", res. del 24-04-2001; argto. esta Cámara causa P-282-AZ1 “Pérez”, res. del 3-VII-2008).
Por tal razón, y más allá de que el a quo ha omitido pronunciarse sobre el punto, he de proponer al Acuerdo que este Tribunal –en su rol de juez final de los recursos ordinarios- declare la inadmisibilidad formal del recurso de apelación deducido por la accionante [Sra. María Ester Carrizo], en los términos del art. 57 del Dto. ley 8904/77, contra los honorarios que fueran regulados al Dr. José Alberto Esain por resolución de fs. 995.
A la segunda cuestión planteada, voto por la negativa.
Los señores Jueces doctora Sardo y doctor Mora con igual alcance e idénticos fundamentos a los brindados por el señor Juez doctor Riccitelli, votan a la segunda cuestión planteada por la negativa.
De conformidad a los votos precedentes, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en Mar del Plata, dicta la siguiente:
SENTENCIA
1. Rechazar el recurso de apelación articulado a fs. 1002/1021 por la accionante [Sra. María Ester Carrizo] y, en consecuencia, confirmar el pronunciamiento de grado de fs. 975/994 en cuanto resultó materia de agravios. Las costas de esta instancia se imponen en el orden causado (art. 51 inc. 1° del C.P.C.A.).
2. Declarar la inadmisibilidad formal del recurso de apelación interpuesto a fs. 1022 por la accionante [Sra. María Ester Carrizo], en virtud de la falta de interés para recurrir a título personal la regulación de honorarios contenida en la resolución de fs. 995 y practicada en favor de su letrado patrocinante –Dr. José Alberto Esain- (arg. a contrario art. 58 del Dec. ley 8904/77).
3. Por los trabajos efectuados ante esta Alzada, estése a la regulación que por separado se efectúa (art. 31 del Dec. ley 8904/77).
Regístrese, notifíquese, y una vez firme, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de origen por Secretaría. Fdo: Dres. Elio Horacio Riccitelli – Adriana M. Sardo – Roberto Daniel Mora – María Gabriela Ruffa, Secretaria.
"2017, te espero - UNITE".
