FIN DE CURSO DE REAJUSTE PREVISIONAL. ESTAES LA ÚLTIMA PARTE DEL CURSO SON COMETARIOS A FALLOS RELEVANTES.
FALLOS:
T. 198. XXXVII. “Tudor, Enrique José c/ ANSeS”.
Buenos Aires, 19 de agosto de 2004.
Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Tudor, Enrique José c/ ANSeS", para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1°) Que el 23 de diciembre de 1997 la Corte revocó parcialmente una sentencia dictada por la Sala III de la ex Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social que había dispuesto el reajuste del haber jubilatorio del titular, por aplicación del criterio fijado en el precedente publicado en Fallos: 319:3241 ("Chocobar"). Rechazó además un pedido de aclaratoria y revocatoria formulado por el actor con sustento en elementos de juicio acompañados sólo en esa instancia (fs. 37 del expediente principal).
2°) Que el Tribunal señaló que la decisión adoptada importaba "...haber convalidado la razonabilidad del sistema de topes máximos establecido por el art. 55 de la ley 18.037...", en la medida en que su aplicación no implicara una merma en la prestación que, por su magnitud, fuera confiscatoria de conformidad con las pautas señaladas en la jurisprudencia mencionada en el precedente, a la vez que advirtió que la solución "...supone necesariamente que han quedado a resguardo los derechos del jubilado en caso de comprobarse la existencia de aquella circunstancia fáctica al tiempo de ser practicada la liquidación de la sentencia".
3°) Que al calcular el nuevo haber que debía surgir de las sentencias comentadas, la ANSeS fijó su monto en la suma de $ 3.100 y rechazó las impugnaciones formuladas por el interesado contra esa cuenta con el argumento de que no podía establecer una pauta de confiscatoriedad aplicable en el caso, pues ella debía ser dispuesta por los tribunales (dictamen G.A.J. 13.027 y resolución 558/99, obrantes a fs. 3/8 del expediente principal).
4°) Que el jubilado interpuso una acción de amparo contra dicha decisión, que fue rechazada por el juez de primera instancia porque en el caso no se había declarado la inconstitucionalidad del art. 55 de la ley 18.037, ni comprobado la confiscación atribuida a la norma impugnada, al margen de que también consideró que los fundamentos dados por la Corte —al rechazar la revocatoria— de ningún modo constituían una venia, autorización u orden para actuar en sentido contrario al dispuesto por la ley.
5°) Que sobre tal base el magistrado concluyó que la acción intentada era inapropiada, pues no existían actos de la ANSeS ulteriores a la sentencia de tercera instancia que resultaran manifiestamente arbitrarios o ilegales, criterio que fue confirmado por la Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social que, al adherir al dictamen del señor Fiscal General, admitió igualmente que la existencia de vías más idóneas excluía la admisibilidad del amparo, según las disposiciones del art. 2°, inc. a, de la ley 16.986. Contra esta sentencia se interpuso el recurso extraordinario cuya denegación dio origen a la presente queja.
6°) Que son procedentes los agravios del actor referentes a que los fundamentos de orden formal de las decisiones apeladas han privado de efectos a lo oportunamente resuelto sobre su haber jubilatorio y tornado ineficaces los trámites cumplidos, ya que la pretensión rechazada tendía esencialmente a evitar que las autoridades administrativas desconocieran los pronunciamientos que habían declarado el derecho a que su prestación no sufriera desfases que alteraran su contenido económico.
7°) Que desde esa perspectiva, puede válidamente prescindirse del nomen juris utilizado y encauzarse la demanda por la vía de la ejecución forzosa (art. 499 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y doctrina de Fallos: 316:3209 "Basualdo" y 320:1617 "García Santillán"), por lo que corresponde revocar las sentencias apeladas y conceder al recurrente un plazo razonable para que adecue su presentación.
8°) Que sin perjuicio de lo expresado y habida cuenta de que se ha debatido el alcance de lo que el Tribunal resolvió en la causa respecto de los haberes máximos, cabe puntualizar que le asiste razón al apelante cuando señala que no resulta necesario un juicio de conocimiento ni abrir una nueva etapa probatoria para esclarecer la cuestión, ya que al dejar a salvo sus derechos la Corte señaló la oportunidad y el modo en que podía comprobarse la confiscación alegada por la parte.
9°) Que ello es así pues la solución adoptada se basó en las circunstancias de naturaleza procesal explicadas en el citado caso "Chocobar" —falta de prueba en la instancia oportuna acerca de la aplicación del tope y su incidencia en el haber, máxime frente a la modificación de las pautas de movilidad—, por lo cual resultaba apropiado diferir el examen del tema para la etapa de ejecución, pues sólo a partir de ese momento se podía tener precisión respecto de la cuantía y razonabilidad de la quita.
10) Que el haber calculado según las sentencias dictadas sobre el fondo, que asciende a la suma de $ 13.588 de acuerdo con lo señalado en el dictamen producido por la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la ANSeS número 13.027, pone de manifiesto que el tope de $ 3.100 aplicado resulta confiscatorio, de acuerdo con las pautas fijadas en el precedente publicado en Fallos: 323:4216 ("Actis Caporale").
Por ello, con el alcance indicado, se declara procedente el recurso extraordinario, se dejan sin efecto las sentencias de fs. 95/97 y 115 de las actuaciones principales, se declara la inconstitucionalidad de los arts. 55 de la ley 18.037 y 9° de la ley 24.463 y se concede a la parte actora un plazo de diez días para que encauce su demanda por la vía de la ejecución de sentencia. Agréguese la queja al principal. Con costas. Notifíquese y devuélvase. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT - ANTONIO BOGGIANO - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO.
ES COPIA
Recurso de hecho interpuesto por Tudor, Enrique José, representado por el Dr. Diego González Lonzieme.
Tribunal de origen: Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social.
Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social 2.
FALLO SANCHEZ MARIA (resumen)
La actora plantea que la entrada en vigencia de la ley 23928 no afecta la movilidad establecida en la ley 18037.
La CN exige la movilidad de las jubilaciones y pensiones, sin establecer de que manera o que mecanismo se debe utilizar.
La ley 18037 se encontraba plenamente vigente cuando entró en vigencia la ley de convertibilidad y solo es derogada por la ley 24241.
Que las remuneraciones de los activos no han sido alcanzadas por la ley de convertibilidad, registrando en general, variaciones y no existiendo fundamento para no trasladarlo a los haberes de los pasivos.
Por lo tanto se resuelve: Aplicar la movilidad del art 53 de la ley 18037 hasta el 31/03/95 según el NGR
S. 2758. XXXVIII. “Sánchez, María del Carmen c/ ANSeS s/ reajustes varios”.
Buenos Aires, 17 de mayo de 2005.
Vistos los autos: “Sánchez, María del Carmen c/ ANSeS s/ reajustes varios”.
Considerando:
1°) Que contra el pronunciamiento de la Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social que confirmó las pautas establecidas por el fallo de primera instancia para la movilidad de los haberes y desestimó los planteos de inconstitucionalidad formulados por la actora, las partes dedujeron sendos recursos ordinarios de apelación que fueron concedidos de conformidad con lo dispuesto por el art. 19 de la ley 24.463.
2°) Que los planteos de la demandante que se refieren a que la entrada en vigencia de la ley 23.928 no afectó la movilidad establecida por la ley 18.037, suscitan la consideración de cuestiones sustancialmente análogas a las examinadas en las disidencias de los jueces Petracchi, Belluscio, Bossert y Fayt en el precedente publicado en Fallos: 319:3241 ("Chocobar"), a cuyas consideraciones corresponde remitirse por razón de brevedad.
3°) Que, sin perjuicio de ello, resulta pertinente agregar que esta Corte ratifica los principios básicos de interpretación sentados acerca de la naturaleza sustitutiva que tienen las prestaciones previsionales y rechaza toda inteligencia restrictiva de la obligación que impone al Estado otorgar "jubilaciones y pensiones móviles", según el art. 14 bis de la Constitución Nacional y los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en esta materia. Los tratados internacionales vigentes, lejos de limitar o condicionar dichos principios, obligan a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el progreso y plena efectividad de los derechos humanos, compromiso que debe ser inscripto, además, dentro de las amplias facultades legislativas otorgadas por el art. 75, inc. 23, de la Ley Fundamental, reformada en 1994, con el fin de promover mediante acciones positivas el ejercicio y goce de los derechos fundamentales reconocidos, en particular, a los ancianos.
4°) Que la Constitución Nacional exige que las jubilaciones y pensiones sean móviles, aunque no establece un sistema o mecanismo especial para hacer efectiva dicha exigencia, por lo que es atribución y deber del legislador fijar el contenido concreto de esa garantía teniendo en cuenta la protección especial que ha otorgado la Ley Fundamental al conjunto de los derechos sociales. Una inteligencia sistemática de sus cláusulas acorde con los grandes objetivos de justicia social que persigue el art. 14 bis, obsta a una conclusión que, a la postre, convalide un despojo a los pasivos privando al haber previsional de la naturaleza esencialmente sustitutiva de las remuneraciones que percibía el trabajador durante su actividad laboral.
5°) Que la necesidad de mantener una proporción justa y razonable entre el haber de pasividad y la situación de los activos, es consecuencia del carácter integral que reconoce la Ley Suprema a todos los beneficios de la seguridad social y de la íntima vinculación que guardan las prestaciones aseguradas al trabajador con aquellas de naturaleza previsional, que son financiadas primordialmente con los aportes efectuados durante el servicio. Los derechos a una retribución justa y a un salario mínimo vital y móvil —dirigidos a garantizar alimentación y vivienda, educación, asistencia sanitaria y, en definitiva, una vida digna— encuentran su correlato en las jubilaciones y pensiones móviles que deben ser garantizadas a los trabajadores cuando entran en pasividad.
6°) Que los tratados internacionales promueven el desarrollo progresivo de los derechos humanos y sus cláusulas no pueden ser entendidas como una modificación o restricción de derecho alguno establecido por la primera parte de la Constitución Nacional (art. 75, inc. 22). La consideración de los recursos disponibles de cada Estado —conf. arts. 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos— constituye una pauta que debe evaluar cada país al tiempo de establecer nuevos o mayores beneficios destinados a dar satisfacción plena a los compromisos asumidos por esos documentos, mas no importa disculpa alguna para desconocer o retacear los derechos vigentes (conf. art. 29 de la convención citada). Debe suponerse que el legislador ha sopesado los factores humanos, sociales y económicos al establecer la extensión de las prestaciones reconocidas y no corresponde a los jueces sustituir dicha valoración mediante razonamientos regresivos que, en la práctica, sólo conducen a negar el goce efectivo de esos derechos en los momentos de la vida en que su tutela es más necesaria.
7°) Que la ley 18.037 se hallaba plenamente vigente a la fecha de la sanción de la referida ley 23.928 y sólo fue derogada por la ley 24.241, de creación del sistema integrado de jubilaciones y pensiones, con el límite fijado en su art. 160, que mantenía las fórmulas de movilidad de las prestaciones reguladas por leyes anteriores. No surge ni expresa ni tácitamente del régimen de convertibilidad que haya tenido en miras modificar la reglamentación del art. 14 bis de la Constitución Nacional, por lo que esta Corte considera que una comprensión sistemática y dinámica del ordenamiento jurídico aplicable no admite otra solución que no sea el cabal cumplimiento del método específico de movilidad establecido por el legislador.
8°) Que por ser ello así y dado que las remuneraciones de los activos no han sido alcanzadas por la ley de convertibilidad y registraron, en general, variables significativas después de su sanción, no existe fundamento válido que justifique retacear los ajustes que debían ser trasladados a los haberes de los jubilados en la forma prevista por el art. 53 de la ley 18.037, que fue mantenida por el art. 160 de la ley 24.241 para las prestaciones otorgadas o que correspondiera otorgar por aquel régimen previsional, hasta su derogación por la ley 24.463.
9°) Que por tales razones y las demás expresadas en las disidencias de los jueces Petracchi, Belluscio, Bossert y Fayt en la referida causa "Chocobar, Sixto Celestino", corresponde revocar la sentencia apelada en lo que fue materia de agravios y mantener el ajuste por movilidad hasta el 30 de marzo de 1995 según las variaciones registradas en el índice del nivel general de remuneraciones a que remitía el art. 53 de la ley 18.037, criterio que hace innecesario expedirse sobre la tacha de inconstitucionalidad formulada por la recurrente contra la ley 23.928, pues no resulta de aplicación al tema debatido.
Por ello y por no haber expresado la demandada agravios en tiempo y forma, el Tribunal —por mayoría— resuelve: Declarar desierto el recurso de la ANSeS y hacer lugar al de la actora; en consecuencia, revocar la sentencia con el alcance que surge de lo precedentemente expresado y disponer que se mantenga el ajuste por movilidad hasta el 30 de marzo de 1995, según las variaciones registradas en el índice del nivel general de remuneraciones. Notifíquese y devuélvase.
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT - ANTONIO BOGGIANO - JUAN CARLOS MAQUEDA (según su voto) - E. RAUL ZAFFARONI (según su voto)-ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - RICARDO LUIS LORENZETTI - CARMEN M. ARGIBAY (según su voto).
ES COPIA
FALLO ITZCOVICH
Suprema Corte:
Contra la sentencia de los miembros de la Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social que, por mayoría, confirmaron la de primera instancia en cuanto hizo lugar al pedido de la titular de estas actuaciones tendientes a que reajuste su haber previsional, dedujo la demandada apelación ordinaria que fue concedida y es formalmente admisible (art. 19, ley 24.463).
Examinando las quejas que la integran, observo, en principio, que su contenido resulta similar al de otras apelaciones que reiteradamente articuló la ANSeS para agraviarse de fallos en que se debatían cuestiones análogas a las discutidas en el sub lite, y que V.E. no consideró aptas para modificarlos circunstancia que obsta a la viabilidad de ellas.
En efecto, respecto de la forma como debe fijarse el haber inicial y su movilidad según las etapas posteriores; su contenido económico y a los intereses establecidos, tales agravios no ponen en evidencia algún gravamen que pueda modificar las pautas que el Tribunal sentara sobre dichos temas en los precedentes a los que se remitió el sentenciador, y, el relacionado con la postergación —para la etapa de ejecución de sentencia— de tratamiento de las defensas a que se refieren los arts. 16 y 17 de la citada ley 24.463, ya fue examinado y desechado, entre otros, en Fallos: 325:98.
A mayor abundamiento, considero necesario señalar a V.E. que el proceder de la ANSeS que explicité, corrobora la objeción esgrimida por la titular de estas actuaciones a fs. 96, tendiente a demostrar que la posibilidad que brinda el art. 19 de la ley 24.463, al habilitar un recurso ordinario contra las sentencias definitivas de la Cámara Federal de la Seguridad Social, devino, en definitiva, al ser utilizado en forma habitual e irrazonable por los representantes de aquélla, en un grave perjuicio para los beneficiarios.-
En efecto, pues si bien dicho remedio procesal fue sancionado a fin de que el organismo previsional viese facilitada su tarea de fiscalización y administración del régimen, con el transcurso del tiempo y por la circunstancia que señalé en el párrafo anterior, se transformó en un "sistema" para postergar el momento en que los interesados pudieran lograr los beneficios que le fueron reconocidos judicialmente, como así también, en una manifiesta sobrecarga para el Tribunal, es decir, que el mencionado medio procesal no se adecua a los fines de restablecer la solidaridad en el régimen, cuya realización procuró la ley que lo contiene.
Opino, por lo expuesto, que corresponde confirmar la sentencia apelada.
Buenos Aires, 11 de marzo de 2005
Es Copia Marta A. Beiró de Gonçalvez
Buenos Aires, 29 de marzo de 2005.
Vistos los autos: "Itzcovich, Mabel c/ ANSeS s/ reajustes varios".
Considerando:
1°) Que contra la sentencia de la Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social que confirmó el pronunciamiento de la instancia anterior que había dispuesto nuevos cálculos del nivel inicial y de la movilidad de los haberes de la jubilada y el pago de las diferencias resultantes de la comparación entre esas operaciones y los montos efectivamente percibidos, la ANSeS dedujo recurso ordinario de apelación que fue concedido según el art. 19 de la ley 24.463.
2°) Que al contestar los agravios esgrimidos por la ANSeS a fs. 89/90, la actora pide que se rechace in limine el recurso intentado y que se declare la invalidez de la ley 24.463, para lo cual señala que viola garantías constitucionales y el derecho a un proceso sencillo y breve contemplado en diversas convenciones internacionales que cita (fs. 93/98), objeciones de las que se corrió traslado al organismo previsional y vista al señor Procurador General.
3°) Que la interesada sostiene que la ley 24.463 instituyó un sistema de vallas para impedir que los jubilados, cuyos requerimientos son de naturaleza alimentaria, tengan un acceso efectivo y rápido a la justicia, pues les impone la necesidad de aguardar los resultados de la apelación ordinaria ante esta Corte después de haber agotado el procedimiento administrativo y debatido en dos instancias judiciales.
4°) Que la actora afirma que ello vulnera los arts. 14 bis, 16, 17, 18 y 28 de la Constitución Nacional, porque la norma que impugna diferencia indebidamente a los peticionarios o beneficiarios del sistema previsional de los restantes ciudadanos, que no se ven sometidos a esta dilación para el reconocimiento de sus derechos. Entiende también que se los desalienta económicamente, pues al añadirse etapas al trámite de su reclamo se cercena en mayor grado su crédito, ya que han perdido también la gratuidad del proceso por aplicación del art. 21 de la ley citada.
5°) Que las circunstancias expuestas imponen el examen de la validez de la norma cuestionada a la luz de la experiencia recogida durante los casi diez años de su vigencia, pues aunque el acierto o conveniencia de las soluciones legislativas no son puntos sobre los que quepa pronunciarse al Poder Judicial, las leyes son susceptibles de reproche con base constitucional cuando resultan irrazonables, o sea, cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procuran o cuando consagran una manifiesta iniquidad (Fallos: 310:2845; 311:394; 312:435, entre otros).
6°) Que según el mensaje de elevación del proyecto de la ley 24.463, la reforma se había orientado a resolver los aspectos del sistema integrado de jubilaciones y pensiones que generaban un déficit estructural y a restablecer la solidaridad de dicho régimen. Se tuvo especialmente en cuenta, a la hora de diseñar los aspectos procesales de la norma, la conveniencia de moderar el altísimo índice de litigiosidad en materia de seguridad social y evitar el dispendio jurisdiccional.
7°) Que en el estricto marco del art. 19 de la ley citada y según los antecedentes parlamentarios que precedieron a su sanción, puede advertirse la preocupación del Congreso por la solvencia del régimen de reparto y también el hecho de que la tercera instancia ordinaria tuvo en miras conceder una mayor seguridad de acierto a los fallos que deciden cuestiones de importancia para el patrimonio estatal, particularmente por la repercusión que tienen para los asuntos análogos (Fallos: 323:566).
8°) Que no puede negarse la evidencia empírica que demuestra que la vigencia del procedimiento establecido por el art. 19 en cuestión ha tenido como consecuencia una gran expansión en el ámbito de competencia de la Corte, tanto en el aspecto cuantitativo como en la diversidad de temas fácticos y jurídicos que ha debido abordar, con la consiguiente alteración del rol que venía cumpliendo como intérprete final de la Constitución Nacional para adaptar su funcionamiento, cada vez en mayor medida, al de un tribunal de instancia común.
9°) Que además la experiencia reflejada en las estadísticas demuestra que el organismo previsional no ha utilizado en forma apropiada la vía procesal bajo análisis, pues en una significativa mayoría de los recursos ordinarios que dedujo el fallo final confirmó el que había sido impugnado o declaró desierto el remedio por falta de fundamento suficiente, lo cual ha implicado —por el tiempo necesario para la tramitación y resolución— una injustificada postergación en el cobro del crédito de carácter alimentario que había sido reconocido en las instancias anteriores.
10) Que si bien es cierto que hasta el presente la Corte acató la jurisdicción reglada que el Poder Legislativo le ha asignado mediante el recurso en cuestión, ello no la inhabilita para declarar que la disposición impugnada, aunque no ostensiblemente incorrecta en su origen, ha devenido indefendible, pues no se adecua a los fines tomados en consideración para su sanción y en su aplicación práctica compromete el rol institucional del máximo tribunal y causa graves perjuicios a los justiciables en una etapa de la vida en que la tutela estatal resulta imprescindible.
Al respecto, cabe destacar que el principio de razonabilidad exige que deba cuidarse especialmente que los preceptos mantengan coherencia con las reglas constitucionales durante todo el lapso que dure su vigencia, de suerte que su aplicación no resulte contradictoria con lo establecido por la Constitución Nacional (Fallos: 316:3104, considerando 11).
11) Que en ese orden de ideas, el procedimiento previsional se vincula con personas que, por lo general, han concluido su vida laboral y, en la mayoría de los casos, han supeditado su sustento a la efectiva percepción de los haberes que les corresponden por mandato constitucional. El fin protector de las prestaciones comprometidas justifica adoptar el criterio que más convenga a la celeridad del juicio, siempre y cuando las partes hayan tenido la oportunidad de ser oídas con arreglo a las reglas del debido proceso, recaudos que se encuentran asegurados por la existencia de tribunales especializados y la doble instancia.
12) Que, por otra parte, las cuestiones federales o trascendentes involucradas en las causas previsionales han sido tradicionalmente resueltas en el marco del recurso extraordinario, en tanto que el propósito de contribuir a la previsibilidad de los requerimientos financieros del sistema de prestaciones se ha visto contemplado por otras normas que rigen la materia y fijan plazos y modalidades, tales como el art. 22 de la ley de solidaridad previsional y las leyes 25.344 y 25.565 sobre consolidación de deudas del Estado Nacional.
13) Que sobre la base de las consideraciones precedentes, corresponde concluir que el art. 19 de la ley 24.463 carece actualmente de la racionalidad exigida por la Ley Fundamental y por ello debe declararse su invalidez, toda vez que cuando un precepto frustra o desvirtúa los propósitos de la ley en que se encuentra inserto o bien su aplicación torna ilusorios aquéllos, de modo tal que llegue, incluso, a ponerse en colisión con enunciados de jerarquía constitucional, es deber de los jueces apartarse de tal precepto y dejar de aplicarlo a fin de asegurar la supremacía de la Constitución Federal, pues precisamente esa función moderadora constituye uno de los fines supremos del Poder Judicial y una de las mayores garantías con que éste cuenta para asegurar los derechos contra los posibles abusos de los poderes públicos (Fallos: 308:857; 311:1937).
14) Que la solución enunciada se aviene también con la necesidad de simplificar y de poner límites temporales a la decisión final en las controversias de índole previsional (doctrina de Fallos: 298:312; 302:299; 311:1644; 319:2151), respetando así los principios que resultan de convenciones internacionales y que hoy tienen reconocimiento constitucional (Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 25 y Corte Interamericana, caso "Las Palmeras", sentencia del 6 de diciembre de 2001, Serie C. n° 90, párrafo 58 y posteriores).
15) Que la autoridad institucional de este fallo no afectará el tratamiento del presente y de otros recursos ordinarios que a la fecha estén en condiciones de ser interpuestos para ante este Tribunal, toda vez que no ha de privarse de validez a los actos procesales cumplidos ni dejarse sin efecto lo actuado de conformidad con las leyes en vigor (conf. doctrina de Fallos: 319:2151 —"Barry"— y sus citas). Ello es así toda vez que la aplicación en el tiempo de los nuevos criterios ha de ser presidida por una especial prudencia con el objeto de que los logros propuestos no se vean malogrados en ese trance. En mérito de ello, es necesario fijar la línea divisoria para el obrar de la nueva jurisprudencia, apoyándola en razones de conveniencia, utilidad y en los más hondos sentimientos de justicia, necesidad que entraña, a su vez, la de fijar el preciso momento en que dicho cambio comience a operar (conf. causa "Tellez" —Fallos: 308: 552—).
Las razones biológicas o económicas que le imprimen una especial naturaleza a esta clase de causas no autorizan a someter a los litigantes a una suerte de retrogradación del proceso que esta Corte ya conjuró en el precedente "Barry" citado. De tal modo, las causas en las que haya sido notificada la sentencia de cámara con anterioridad al momento en que el presente pronunciamiento quede firme, continuarán su trámite con arreglo a la norma cuya inconstitucionalidad aquí se dispone.
16) Que por ser ello así, corresponde examinar los agravios de la demandada, que sostiene de modo genérico que el fallo apelado es arbitrario, pero no señala los aspectos específicos de la decisión que le causan perjuicio. Describe además los procedimientos mediante los cuales fijó oportunamente el importe de la prestación, indica las normas que aplicó e invoca diversos precedentes de esta Corte, todo ello sin una adecuada referencia a las particulares circunstancias de la causa y sin advertir que esos antecedentes habían sido aplicados por el a quo. Solicita finalmente que al fijar los intereses se aplique la tasa que le resulta menos gravosa, planteo que, al igual que los restantes, no configura una crítica concreta de la sentencia objetada, lo cual conduce a declarar la deserción del recurso.
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, el Tribunal resuelve: Declarar la invalidez constitucional del art. 19 de la ley 24.463 con el alcance que surge de las consideraciones que anteceden y declarar desierto el recurso interpuesto por la ANSeS. Notifíquese a las partes y al Ministerio Público, comuníquese a la Cámara Federal de la Seguridad Social, publíquese en el Boletín Oficial y devuélvase. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (en disidencia parcial)- CARLOS S. FAYT - ANTONIO BOGGIANO (en disidencia parcial)- JUAN CARLOS MAQUEDA (según su voto)- E. RAUL ZAFFARONI (según su voto)- ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - RICARDO LUIS LORENZETTI (según su voto)- CARMEN M. ARGIBAY (en disidencia parcial).
ES COPIA
VOTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON JUAN CARLOS MAQUEDA Y DON E. RAUL ZAFFARONI
Considerando:
1°) Que contra la sentencia de la Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social, que confirmó el fallo de primera instancia que había hecho lugar parcialmente a la demanda, la demandada dedujo el recurso ordinario de apelación que fue concedido por el a quo a fs. 86.
2°) Que a fs. 89/90 la recurrente expresó agravios, los que fueron contestados a fs. 93/98 poniéndose en cuestión la constitucionalidad de diversas normas de la ley 24.463.
3°) Que esta instancia estaría habilitada por el art. 19 de la ley 24.463, cuya validez constitucional ha sido aceptada hasta el presente por esta Corte, reconociendo la potestad legislativa para establecer competencia atendiendo a la mejor administración de justicia y teniendo en cuenta que el mensaje de elevación de la citada ley tenía especialmente en cuenta, a la hora de diseñar y establecer este recurso ordinario de apelación, la conveniencia de moderar el altísimo índice de litigiosidad en la materia de seguridad social y evitar el dispendio jurisdiccional.
4°) Que, no obstante que este Tribunal ha entendido hasta el presente en una considerable cantidad de recursos interpuestos con fundamento en la norma citada, estima oportuno revisar tal criterio a la luz de las circunstancias actuales y de acuerdo con los fundamentos mismos de su rol institucional como cabeza del Poder Judicial de la Nación. Tal revisión se sustenta en las razones que serán expresadas a continuación, al margen del juicio que, en otro momento, pudo merecer el criterio legislativo adoptado al sancionar la ley 24.463; ello es así, pues a esta Corte no incumbe emitir juicios históricos, ni declaraciones con pretensión de perennidad, sino proveer justicia en los casos concretos que se someten a su conocimiento (doctrina de Fallos: 308:2268).
5°) Que en los precedentes "Barry" y "Hussar", registrados en Fallos: 319:2151 y 2215, el Tribunal señaló que, según el mensaje de elevación del proyecto de la ley 24.463 de solidaridad previsional, la reforma se había orientado a resolver los aspectos del sistema integrado de jubilaciones y pensiones que generaban un déficit estructural y a restablecer la solidaridad de dicho régimen (considerando 16 de "Barry"; y considerando 37 de "Hussar"). A partir de ello, censuró la norma del art. 24 de aquella ley por considerarla ajena a las motivaciones de la reforma y lesivas de derechos esenciales garantizados por la Constitución Nacional (considerandos 16, 23 y concordantes de "Barry"; y considerandos 37, 44 y concordantes de "Hussar").
Entre las circunstancias ponderadas en dichos precedentes, cabe destacar las relacionadas con el contenido alimentario de los créditos de que se trataba y con la necesidad de protección de esos créditos asegurando la mayor eficiencia y celeridad de las decisiones.
En cuanto a lo primero, se exigió una consideración particularmente cuidadosa de los créditos previsionales a fin de que, en los hechos, no se afectaran sus caracteres de integrales e irrenunciables, ya que las prestaciones correspondientes tienden a la cobertura de los riesgos de subsistencia y ancianidad, que se hacen manifiestos en los momentos de la vida en que la ayuda es más necesaria, lo que no se compadece con la posibilidad de que las sentencias dilaten sin término la decisión de las cuestiones sometidas a los jueces (Fallos: 293:304; 294:94; 307:135; 311:1644; 319:2151).
En cuanto a lo segundo, vale decir, la necesidad de asegurar la mayor eficiencia y celeridad de las decisiones, el Tribunal afirmó que el carácter de orden público de las normas sobre organización judicial, distribución de competencias o similares, no obsta a remover los obstáculos que pudieran encontrar los jueces para desempeñar eficazmente sus funciones en salvaguarda de otros preceptos legales también de orden público, como son los dirigidos a lograr la pronta terminación de los procesos cuando no se oponen a estos principios fundamentales que pudieran impedirlo.
6°) Que de acuerdo con ello y con el carácter tuitivo del régimen previsional, cabe inferir que el objetivo que el Estado perseguía mediante el establecimiento de este recurso ordinario era instalar un sistema eficiente, que permitiese cubrir mejor los riesgos de subsistencia de la población de mayor edad o incapacitada para el trabajo, estableciendo un modo de revisión judicial de los actos que "otorguen o denieguen" beneficios y reajustes (Fallos: 313:1005; 318:1386).
7°) Que el art. 19 de la ley 24.463, en cuanto interesa, dispone: "La sentencia definitiva de la Cámara Federal de la Seguridad Social será apelable ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación por recurso ordinario, cualquiera fuere el monto del juicio".
Según el art. 117 de la Constitución Nacional, primera parte, la Corte federal ejercerá su jurisdicción por apelación según las reglas y excepciones que prescriba el Congreso. En este sentido, ha de considerarse que el Poder Legislativo cuenta con facultades suficientes para reglamentar las vías recursivas según las cuales se puede acceder a la máxima instancia nacional, de acuerdo con un criterio cuya conveniencia o acierto esta Corte ha reconocido como un ámbito ajeno a la posibilidad de revisión judicial (doctrina de Fallos: 300:642, 700; entre muchos otros). Sin embargo, ha señalado este Tribunal en innumerables casos, que la mencionada limitación no obsta a la valoración que quepa efectuar acerca de la racionalidad de las medidas adoptadas, entendida ésta como la adecuación entre el medio elegido y el fin propuesto como bien social en un momento dado. Ese medio será admisible siempre que tenga una relación racional con el fin que le sirve de presupuesto, el cual deberá representar un interés social de intensidad tal que justifique la decisión. Asimismo, el medio será admisible si no suprime ni hiere sustancialmente otros bienes amparados por la misma estructura constitucional (doctrina de Fallos: 307:326). Todo ello conforme los límites dispuestos en el art. 28 de la Constitución Nacional.
También admitió esta Corte que ciertas normas susceptibles de ser consideradas legítimas en su origen, pudieron haberse tornado indefendibles desde el punto de vista constitucional con el transcurso del tiempo y el cambio de las circunstancias objetivas relacionadas con ellas. Así, en el difundido caso "Kot", el Tribunal ha sostenido que las leyes no pueden ser interpretadas sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visión de futuro, y está destinada a recoger y regir hechos posteriores a su sanción (Fallos: 241:291, pág. 300).
8°) Que el Tribunal ve comprometida su misión de velar por la vigencia real y efectiva de los principios constitucionales lo que lo lleva a ponderar cuidadosamente las circunstancias, evitando que por aplicación mecánica e indiscriminada de la norma se vulneren derechos fundamentales de la persona y se prescinda de la preocupación por arribar a una decisión objetivamente justa en el caso concreto, lo que iría en desmedro del propósito de "afianzar la justicia", enunciado en el Preámbulo de la Constitución Nacional, propósito liminar que no sólo se refiere al Poder Judicial sino a la salvaguarda del valor justicia en los conflictos jurídicos concretos que se plantean en el seno de la comunidad. La misión judicial, ha dicho esta Corte, no se agota con la remisión a la letra de la ley, toda vez que los jueces, en cuanto servidores del derecho y para la realización de la justicia, no pueden prescindir de la ratio legis y del espíritu de la norma; ello por considerar que la admisión de soluciones notoriamente disvaliosas no resulta compatible con el fin común tanto de la tarea legislativa como de la judicial (Fallos: 249:37; 302:1284).
9°) Que la racionalidad de las decisiones legislativas, entendida aquí sólo en el nivel de adecuación de medios a fines, en principio no es una cuestión sobre la que deba pronunciarse la magistratura. Como regla debe entenderse que corresponde al legislador proveer con leyes de organización judicial, distribución de competencia y otras, la protección de los justiciables, asegurándoles el acceso a la justicia, la mayor eficiencia y celeridad en las decisiones y una pronta y legítima terminación de los procesos.
10) Que si bien lo señalado es regla general, el art. 1° de la Constitución Nacional, al establecer el principio republicano, impone la racionalidad a todos los actos de gobierno de la República y la republicana separación de poderes debe ser funcional a ese objetivo y nunca un obstáculo a éste. Por tanto, si la inadecuación de medios a fines, como resultado de una prolongada experiencia, se torna palmaria, la regla general cede en beneficio de la plena vigencia del mismo principio republicano y queda habilitado el control judicial sobre la decisión legislativa.
11) Que esta Corte no puede negar la evidencia empírica que demuestra que la vigencia del procedimiento establecido en el art. 19 de la ley 24.463 ha tenido, principalmente, dos consecuencias. Por un lado, ha implicado una evidente expansión del ámbito de competencia de esta Corte, tanto en el aspecto cuantitativo como en el cualitativo, con la consiguiente alteración del rol que hasta entonces venía cumpliendo.
En tal sentido, resultan elocuentes los datos estadísticos del Tribunal relativos a la gran cantidad de recursos ordinarios interpuestos con fundamento en el citado art. 19, así como la diversidad de temas fácticos y jurídicos debatidos y resueltos por esa vía. De hecho y como es obvio, la consideración de esos recursos en instancia ordinaria exige un entramado de ponderaciones casuísticas que contrasta con el alto rol institucional que corresponde al máximo órgano judicial en orden federal; lo cual supone que el Tribunal deba modificar su funcionamiento adaptándolo, en la importante medida que lo viene exigiendo el caudal de recursos ordinarios, al de un tribunal de instancia común. Ello necesariamente conspira contra el debate racional que debería desplegarse en los acuerdos sobre los aspectos más relevantes de la vida jurídica nacional, el cual queda restringido a las resultas de las avalanchas de planteos por vía ordinaria sobre temáticas que, como regla y por su naturaleza, deben considerarse en principio ajenas a su competencia revisora.
12) Que la otra consecuencia resultante de la vigencia del artículo en crisis, deriva del estudio por parte del Tribunal de los planteos traídos a conocimiento por la vía allí prevista, pues dicho estudio ha permitido advertir que, en gran número de casos, la tramitación del recurso ha implicado una injustificada postergación del cobro del crédito de carácter alimentario que había sido fundadamente reconocido en sede judicial.
Tal postergación no encuentra razonable sustento siquiera en las motivaciones de la ley en que se insertó aquel artículo, las cuales carecen de alusión a normas o principios constitucionales que justifiquen para las causas previsionales la existencia de una instancia no prevista para otras de índole —por ejemplo— civil, laboral o comercial.
13) Que, la afectación en el cobro oportuno de créditos de la naturaleza expuesta debe ser evaluada, también, a la luz del principio de igualdad desde todas sus dimensiones, pues, debe reconocerse que en la sociedad existen múltiples discriminaciones como realidad cultural, fundadas en oscuros prejuicios, que la legislación y los jueces deben esforzarse por reducir y eliminar, dando vigencia al principio de igualdad ante la ley. Una de las más odiosas es la discriminación etaria contra los adultos mayores de la población, que asocia a éstos el estereotipo negativo de incapacidad física, intelectual y afectiva, y que, como toda discriminación excluyente, bajo el manto de la piedad hacia el "inferior" postula una "tutela" que no es más que la consagración de la marginación y la exclusión social. Esta discriminación se refuerza en circunstancias en que la competencia en el mercado laboral se agudiza por la escasa demanda y la consiguiente tendencia a excluir personas de esa competencia.
14) Que, las consecuencias de esta discriminación, sumadas a la pérdida de condiciones dignas de vida resultantes de la demora en el pago de créditos legítimos, al margen de los casos extremos de depresión y suicidio, en general determinan o agudizan múltiples lesiones a la salud que, aunque menos notorias, acortan la vida de los adultos mayores. A esto se agrega el reconocimiento de que, en diversos países, se otorga preferencia a los jóvenes para el acceso a medicina de mediana o alta tecnología, con lo cual se tiende a excluir a los adultos mayores de estas nuevas posibilidades o expectativas de vida. Aunque no se ha creado suficiente conciencia al respecto, este panorama es por demás siniestro y de hecho muestra el perfil de una tendencia a la eliminación de los adultos mayores o, por lo menos, a su más rápida eliminación. Otrora se teorizó sobre el concepto de vida sin valor vital hasta que la humanidad y la comunidad internacional se avergonzaron de semejante aberración, pero no basta con avergonzarse del concepto cuando la realidad muestra una tendencia a mantenerlo vigente con otras racionalizaciones y sólo omite su teorización.
15) Que en el marco específico del principio de igualdad consagrado en el artículo constitucional 16 y completado por el constituyente reformador de 1994 mediante la nueva disposición del art. 75 inc. 23, el art. 19 de la ley 24.463 ha creado un procedimiento que en los hechos carga a un sector ostensiblemente discriminado de la sociedad con el deber de aguardar una sentencia ordinaria de la Corte Suprema para cobrar créditos que legítimamente le pertenecen y que han sido reconocidos por dos instancias judiciales, colocándolo en situación de notoria desventaja y disparidad con cualquier otro acreedor de sumas iguales o mucho mayores que no se encuentran obligados a aguardar una sentencia ordinaria de la Corte Suprema de Justicia para hacer efectivo su crédito y que, dadas las especiales características del crédito, no sólo afecta su derecho constitucional de propiedad sino su propio derecho a la vida, a la salud y a la dignidad propia de ésta como atributo de la persona.
16) Que el Estado, durante los años de vigencia de la norma en debate, no ha podido justificar la racionalidad en la creación de la categoría sometida a tal procedimiento especial y, mucho menos, establecer un nexo racional entre tal procedimiento y los fines constitucionalmente legítimos que condicionan la materia. La postergación del proceso que en la práctica ha significado el recurso ordinario reglado se ha traducido en una manifiesta violación a la igualdad sustantiva, irrogando en los hechos una fuente de discriminación vedada por la Constitución Nacional.
Según se advierte, esa situación desigual, que en algún momento y desde cierto enfoque —no exento de objeciones en el debate parlamentario respectivo— pudo ser considerada como una ventaja comparativa a favor de los beneficiarios del sistema previsional, paradójicamente ha derivado —en su aplicación— en una clara postergación injustificada de derechos de contenido alimentario, por un lado, y en la perturbación de la labor asignada a la Corte Suprema como órgano máximo del Poder Judicial de la Nación, por otro.
17) Que, asimismo, el art. 19 de la ley 24.463 debe ser ponderado en relación con lo dispuesto en el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, y especialmente con lo dispuesto por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conforme con el alcance e interpretación que de aquélla ha efectuado la Corte Interamericana. En tal sentido, ese Tribunal Internacional ha sostenido respecto del art. 25 de la convención, que refiere al derecho de toda persona a contar con un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes contra actos que violen sus derechos fundamentales y aun cuando tales actos provengan de personas que actúan en ejercicio de funciones oficiales, que no basta con la existencia formal de los recursos sino que éstos deben ser eficaces, es decir deben dar resultados o respuestas a las violaciones de derechos. Ha dicho también "que no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica...por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión" (confr. caso "Las Palmeras", sentencia de 6 de diciembre de 2001, Serie C. n° 90, párr. 58; y otros posteriores).
A su vez, el art. 2° de la convención, según el criterio de la Corte Interamericana, impone el deber de tomar medidas en dos vertientes. Por una parte, la supresión de normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la convención. Por la otra, la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías. En tal sentido, se compromete la responsabilidad internacional del Estado cuando la Corte Interamericana observa que durante un largo tiempo se han abstenido de tomar el conjunto necesario de medidas para hacer efectivos los derechos consagrados en la convención. La directriz que emerge de la norma del art. 2° alcanza al rol institucional de esta Corte en lo que respecta a la ponderación de los efectos y resultados de la vigencia del art. 19 de la ley 24.463.
18) Que en orden a la distribución constitucional de poderes, el Congreso Federal debe establecer las competencias, pero esta atribución no puede ser ejercida de modo que perturbe y hasta neutralice la función de control de constitucionalidad asignada por la Constitución al Poder Judicial, acudiendo a la potestad de agotar la capacidad juzgadora de sus órganos y menos aún de su última instancia constitucional. Si se admitiese la atribución del Congreso Federal en tan ilimitada medida, a) se produciría una quiebra del sistema de frenos y contrapesos constitucional, impidiendo la función controladora asignada al Poder Judicial, b) se reconocería al Legislativo la potestad de colapsar al Poder Judicial o a su órgano de última instancia, c) mediante el expediente de producir colapso, el Poder Legislativo podría desprestigiar públicamente a esta Corte o a cualquier otro órgano judicial, y d) en definitiva, se desbarataría la división de poderes y su racional equilibrio de recíprocos controles, o sea, e) se derrumbaría el sistema republicano.
19) Que un análisis más pormenorizado de la situación que a la luz de lo expuesto plantea el art. 19 de la ley 24.463 nos lleva a considerar dos aspectos centrales, ya referidos en general: a) la naturaleza y funciones de la atribución reglamentaria del Congreso Federal establecida en los arts. 14, 75 inc. 32 y 117 de la Constitución Nacional; b) si en el caso concreto, el art. 19 de la ley 24.463 supera la pauta de control prevista en el art. 28 de la Constitución Nacional. Corresponde, por ende, comenzar por introducirnos en la cuestión de la competencia reglamentaria del Poder Legislativo y el fondo de racionalidad exigido por la norma constitucional.
20) Que en principio, esta Corte, haciendo una interpretación orgánica y teleológica de las normas constitucionales, debe partir de la premisa de que no puede interpretar sus disposiciones de modo que trabe el eficaz ejercicio de los poderes atribuidos al Congreso Federal para que cumpla sus fines del modo más beneficioso para la comunidad (Fallos: 318:1967). En tal sentido debe reconocerse que el inc. 32 del art. 75 constitucional, al conferir al Congreso Federal la atribución de hacer todas las leyes y reglamentos que estime convenientes para poner en ejercicio los poderes públicos, al igual que el art. 117, al habilitarlo para establecer las reglas y excepciones para el ejercicio de la competencia apelada de la Corte Suprema, le impone contribuir a la labor gubernativa, prescribiendo una de las tantas relaciones de cooperación entre el Poder Legislativo y los otros poderes. Queda de este modo claro que el inc. 32 del art. 75 y el art. 117 constitucionales prescriben una relación de cooperación y, en modo alguno, de interferencia, dificultad o impedimento del ejercicio de los otros poderes. Cooperar es posibilitar o facilitar el ejercicio de otro poder, o sea, precisamente el antónimo de obstaculizarlo y menos aun impedirlo.
21) Que tanto el inc. 32 del art. 75 y el art. 117, como el art. 14 de la Constitución Nacional se refieren a la competencia legislativa y reglamentaria del Congreso Federal. Los principios de la parte dogmática valen para la parte organizativa de la Constitución, pues no se admite discontinuidad o solución de continuidad alguna en la interpretación orgánica del texto, conforme a sanos principios del saber jurídico, o sea, la reconstrucción dogmática interpretativa proveedora de un sistema de decisiones lógicamente completo y no contradictorio.
22) Que la limitación establecida en el art. 28 de la Constitución Nacional a la potestad reglamentaria, tiene vigencia para toda facultad reglamentaria del Congreso Federal.
Surge de ello que, conforme a la directiva general del mencionado artículo no es constitucionalmente admisible que se avance legislativamente contra derechos reconocidos en la Constitución, sea en forma directa, so pretexto de reglamentación, tanto como en forma indirecta, alterando la distribución de facultades como presupuesto para el adecuado funcionamiento de la efectiva limitación al ejercicio de poderes despóticos. En definitiva, el entendimiento armónico de los arts. 14, 75 inc. 32 y 117 constitucionales, regidos por la regla limitativa común del art. 28, indica una teleología unitariamente orientada al mejor funcionamiento de las estructuras constitucionales.
23) Que siendo el inc. 32 del art. 75 y el art. 117 de la Constitución Nacional la base de la competencia del Congreso Federal para sancionar el art. 19 de la ley 24.463, éste sólo sería constitucional en la medida en que fuese una cooperación eficiente al funcionamiento del Poder Judicial en su cometido de decidir en tiempo y forma razonable las cuestiones que le incumben y, por supuesto, en la medida en que no altere las incumbencias de los respectivos poderes, como garantía de la limitación al poder del estado, o sea, como presupuesto indispensable de rechazo del despotismo. Determinada esta naturaleza y la prohibición constitucional de alterar incumbencias establecida con carácter general desde la parte dogmática por el art. 28 constitucional, corresponde indagar si el art. 19 de la ley citada respeta el límite o prohibición de alteración dispuesto en la precitada disposición constitucional.
24) Que conforme a lo expuesto cabe interpretar que las atribuciones señaladas en los arts. 75 inc. 32 y 117 de la Constitución Nacional deben ejercerse con el objeto de hacer efectiva la pretensión fundamental de garantizar acciones y vías procesales que posibiliten un efectivo acceso al servicio de justicia y a la tutela jurisdiccional, asegurando la mayor eficiencia y celeridad de las decisiones judiciales. En consecuencia, el art. 19 de la ley 24.463 debería asegurar la pronta terminación de los procesos, cuando no se opongan a ello otros principios fundamentales, como se ha señalado para otras disposiciones análogas (Fallos: 305:1105; 307:519; 311:621; 319:2151).
25) Que, si bien es claro que la competencia apelada de la Corte Suprema la decide el Poder Legislativo, determinando las reglas y excepciones según el actual art. 117 constitucional, no es menos cierto que éste no establece una mera facultad del Congreso Federal, sino un deber, cual es el de reglamentar para garantizar un óptimo funcionamiento del Tribunal. Este funcionamiento depende de la adecuación de las disposiciones legales al fin constitucionalmente prescripto; la cual debe juzgarse conforme a las circunstancias concretas. Toda norma rige una situación determinada, o sea, una constelación de hechos y conflictos.
26) Que el legislador, al tiempo de la sanción de la ley 48, estableció la vía extraordinaria para el acceso a la Corte Suprema, y ello fue pacíficamente aceptado siempre, lo que significa que desde aquellos lejanos años, en que la conflictividad en la República y en la sede de su gobierno era casi la propia de una aldea, el Congreso Federal y la Corte Suprema reconocían que la competencia apelada no podía ejercerse por vía ordinaria de tercera instancia en forma ilimitada para todos los casos. Esto implica que siempre se ha reconocido que las reglas y excepciones que debe establecer el Congreso Federal deben ser las adecuadas para el buen funcionamiento de la última instancia de control de constitucionalidad y, en modo alguno, una facultad ilimitada y arbitraria de atribución de competencia.
27) Que si —como hemos afirmado— el principio de restricción a la función reglamentaria del Congreso Federal establecida tanto en el art. 14, como en los arts. 75 inc. 32 y 117 está limitado por la regla general del art. 28, los hechos demuestran que no existe adecuación a esta regla en la competencia atribuida por el art. 19 de la ley 24.463 a esta Corte Suprema. Puede objetarse que serían muchas las normas emergentes del Congreso Federal que violentan la racionalidad considerada como adecuación de medios a fines en materia de reglamentación del marco de ejercicio de la jurisdicción. Al respecto es necesario observar que no es función de los tribunales tomar partido en cuestiones políticas, entendidas como supuestos de discutible conveniencia, materia que queda reservada al legislador. Es el Congreso Federal el que decide en general, y aunque la opinión personal de los jueces se incline por otras soluciones por considerarlas más racionales, estas opiniones no pueden traducirse en sentencias descalificantes de las normas legales. Pero cuando no resulta discutible la inadecuación de los medios a los fines, por ser palmaria y hasta groseramente contradictoria con los efectos manifiestos, es deber de los jueces el control sobre la norma. De lo contrario, bastaría con que los otros poderes invocasen cualquier fin constitucional para reducir a la impotencia al Poder Judicial respecto de la constitucionalidad de una norma, por mucho que ésta resultase claramente contradictoria con el fin proclamado en el acto legislativo o en su trámite. Quizá juzgar la racionalidad absoluta de un acto no sea tarea humanamente posible, incluso al mero nivel de adecuación de medios a fines, dada la imposibilidad de prever toda la causalidad que cada acto humano desata o altera, pero no cabe duda que es humanamente posible juzgar la irracionalidad manifiesta, la inadecuación completa e incluso paradojal respecto del principio proclamado. Y en el caso es claro, a la luz de los resultados de sus años de vigencia y a lo intolerable de la situación que ha creado para los justiciables y para el propio Tribunal, que el art. 19 de la ley 24.463 no ha respondido al objetivo declarado en el mensaje de elevación, que ha sido precisamente contrario a éste, y que, más aún, se aleja y contraviene la máxima preambular de afianzar la justicia (Fallos: 298:312; 300:1102; 302:299; 311:1644; 319:2151).
28) Que, por consiguiente, reconociendo los fundamentos constitucionales de orden normativo y de conveniencia institucional que extienden la garantía del debido proceso sustantivo en medida necesaria para proteger a los jubilados y pensionados del dispendio jurisdiccional generado por la norma en crisis y asegurar la pronta resolución de sus juicios, corresponde afirmar que el art. 19 de la ley 24.463, si bien proviene del uso de la competencia legislativa otorgada por los arts. 117 y 75 inc. 32 constitucionales, lo hace sobrepasando el límite impuesto por el art. 28, quedando fuera del específico diseño institucional.
29) Que sobre la base de la conclusión antecedente y de acuerdo con la limitación reconocida a la competencia reglamentaria del Congreso Federal, el art. 19 de la ley 24.463 carece de la racionalidad exigida por la Ley Fundamental. Así, las razones expresadas bastan para demostrar que el procedimiento dispuesto por la norma de marras lesiona derechos esenciales garantizados por la legalidad constitucional y no constituye una reglamentación racional de las normas superiores en juego (arts. 14 bis y 18 de la Constitución Nacional). En consecuencia, debe declararse su inconstitucionalidad, toda vez que cuando un precepto frustra o desvirtúa los propósitos de la ley en que se encuentra inserto o bien su aplicación torna ilusorios aquéllos, de modo tal que llegue, incluso, a ponerse en colisión con enunciados de jerarquía constitucional, es deber de los jueces apartarse de tal precepto y dejar de aplicarlo a fin de asegurar la primacía de la Constitución Federal, pues precisamente esa función moderadora constituye uno de los fines supremos del Poder Judicial y una de las mayores garantías con que éste cuenta para asegurar los derechos contra los posibles abusos de los poderes públicos (Fallos: 308:857; 311:1937).
30) Que, de acuerdo con lo hasta aquí expuesto, cabe concluir en que el recurso ordinario previsto en el primer párrafo del art. 19 de la ley 24.463, no resulta un medio ni adecuado, ni idóneo, ni necesario, ni proporcional en relación con los derechos, intereses y valores que el Estado está llamado a proteger en la materia bajo examen. Tal conclusión conduciría al inevitable rechazo de la pretensión recursiva de la demandada en el presente caso.
31) Que, sin embargo, la autoridad institucional de este fallo no debe afectar el tratamiento del presente y de otros recursos ordinarios que a la fecha estén en condiciones de ser interpuestos para ante este Tribunal, ya que no ha de privarse validez a los actos procesales cumplidos ni dejarse sin efecto lo actuado de conformidad con las leyes en vigor (conf. doctrina de la causa "Barry" Fallos: 319:2151 y sus citas—). Ello así, toda vez que la aplicación en el tiempo de los nuevos criterios asentados ha de ser presidida por una especial prudencia con el objeto de que los logros propuestos no se vean malogrados en ese trance. En mérito de ello, es necesario fijar la línea divisoria para obrar de la nueva jurisprudencia, apoyándola en razones de conveniencia, utilidad y en los más hondos sentimientos de justicia, necesidad que entraña, a su vez, la de fijar el preciso momento en que dicho cambio comience a operar (causa "Tellez" Fallos: 308: 552).
Las razones biológicas o económicas que le imprimen una especial naturaleza a esta clase de causas no autorizan a someter a los litigantes a una suerte de retrogradación del proceso que esta Corte ya conjuró en el precedente "Barry" citado. De tal modo, las causas en las que haya sido notificada la sentencia de cámara con anterioridad al momento en que el presente pronunciamiento quede firme, continuarán su trámite con arreglo a la norma cuya inconstitucionalidad aquí se dispone.
32) Que, de conformidad con lo señalado en el considerando precedente, cabe pronunciarse sobre los agravios planteados por la demandada en el caso sub examine. A su respecto, se advierte que la recurrente sostiene de modo genérico que el fallo apelado es arbitrario, pero no señala los aspectos específicos de la decisión que le causan perjuicio. Describe además los procedimientos mediante los cuales fijó oportunamente el importe de la prestación, indica las normas que aplicó e invoca diversos precedentes de esta Corte, todo ello sin una adecuada referencia a las particulares circunstancias de la causa y sin advertir que esos antecedentes habían sido aplicados por el a quo. Solicita finalmente que al fijar los intereses se aplique la tasa que le resulta menos gravosa, planteo que, al igual que los restantes, no configura una crítica concreta de la sentencia objetada, lo cual conduce a declarar la deserción del recurso.
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal el Tribunal resuelve: Declarar la invalidez constitucional del art. 19 de la ley 24.463 con el alcance que surge de las consideraciones que anteceden y declarar desierto el recurso interpuesto por la ANSes. Notifíquese a las partes y al Ministerio Público, comuníquese a la Cámara Federal de la Seguridad Social, publíquese en el Boletín Oficial y devuélvase. JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI.
ES COPIA
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON RICARDO LUIS LORENZETTI
Considerando:
Que el infrascripto coincide con los considerandos 1° a 9° del voto de la mayoría.
10) Que el conflicto constitucional queda configurado por la colisión entre la tercera instancia ordinaria como un instrumento para la seguridad jurídica en litigios contra el Estado invocada como fundamento por el legislador, por un lado, y la duración razonable del proceso, el acceso a la justicia, y los derechos de la ancianidad por el otro.
Que dicho conflicto quedaría simplemente suprimido por la garantía que los tribunales de grado dan en la especie, que haría innecesaria no sólo la vía cuestionada, sino todo debate al respecto por un principio de economía argumentativa.
Que no obstante ello, cabe desarrollar otros argumentos para reforzar el valor persuasivo de la sentencia desde el punto de vista de los valores y de la lógica jurídica constitucional que surge de la interpretación armónica de los arts. 28 y 75, incs. 22 y 23, de la Carta Magna.
11) Que todos los individuos tienen derechos fundamentales con un contenido mínimo para que puedan desplegar plenamente su valor eminente como agentes morales autónomos, que constituyen la base de la dignidad humana, y que esta Corte debe proteger.
Que un principio de justicia que goza de amplio consenso es aquel que manda desarrollar las libertades y derechos individuales hasta el nivel más alto compatible con su igual distribución entre todos los sujetos que conviven en una sociedad dada, así como introducir desigualdades excepcionales con la finalidad de maximizar la porción que corresponde al grupo de los menos favorecidos (Rawls, John "A theory of Justice", 1971, Harvard College).
Estos principios son recibidos en la Constitución Nacional, al establecer la regla de la igualdad (art. 16) y, justificar la distribución diferenciada a través de medidas de acción positiva destinadas a garantizar la igualdad real de oportunidades y el pleno goce de los derechos reconocidos por la Carta Magna y los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad (art. 75, inc. 23, párrafo 1).
Que estos principios de igualdad democrática y de diferencia con finalidad tuitiva de los sectores referidos deben ser respetados por el legislador.
Que la calificación constitucional de los ancianos como un grupo particularmente vulnerable, incorpora una regla hermenéutica que no se compadece con la introducción de diferencias que, lejos de protegerlos, desmejoran su posición jurídica.
Que la norma cuya constitucionalidad se examina constituye una diferencia negativa en perjuicio del grupo constituido por las personas ancianas en el ámbito de las acciones judiciales.
12) Que los ciudadanos tienen un derecho de acceso a la justicia que esta Corte debe proteger.
Que en particular, el procedimiento previsional se vincula con personas que, por lo general, han concluido su vida laboral y, en la mayoría de los casos han supeditado su sustento a la efectiva percepción de los haberes que les corresponden por mandato constitucional. En consecuencia, el fin protector de las prestaciones debe ser coherente con una tutela procesal adecuada encaminada a la protección efectiva que todo derecho merece, acentuada en este supuesto en razón de las particularidades de la edad avanzada. Todo ello, claro está, siempre y cuando las partes hayan tenido oportunidad de ser oídas con arreglo a las reglas del debido proceso, recaudos que se encuentran asegurados por la existencia de tribunales especializados y la doble instancia.
Que la regla general del acceso a la justicia en materia de derechos fundamentales justificaría una tutela más acentuada en el caso de la ancianidad en los términos del art. 75 de la Constitución ya citado en el considerando anterior, pero no una diferencia en perjuicio de ese sector.
Que dentro de la categoría de los derechos vinculados al acceso a la justicia, se ha admitido la necesidad de reconoce
FALLOS:
T. 198. XXXVII. “Tudor, Enrique José c/ ANSeS”.
Buenos Aires, 19 de agosto de 2004.
Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Tudor, Enrique José c/ ANSeS", para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1°) Que el 23 de diciembre de 1997 la Corte revocó parcialmente una sentencia dictada por la Sala III de la ex Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social que había dispuesto el reajuste del haber jubilatorio del titular, por aplicación del criterio fijado en el precedente publicado en Fallos: 319:3241 ("Chocobar"). Rechazó además un pedido de aclaratoria y revocatoria formulado por el actor con sustento en elementos de juicio acompañados sólo en esa instancia (fs. 37 del expediente principal).
2°) Que el Tribunal señaló que la decisión adoptada importaba "...haber convalidado la razonabilidad del sistema de topes máximos establecido por el art. 55 de la ley 18.037...", en la medida en que su aplicación no implicara una merma en la prestación que, por su magnitud, fuera confiscatoria de conformidad con las pautas señaladas en la jurisprudencia mencionada en el precedente, a la vez que advirtió que la solución "...supone necesariamente que han quedado a resguardo los derechos del jubilado en caso de comprobarse la existencia de aquella circunstancia fáctica al tiempo de ser practicada la liquidación de la sentencia".
3°) Que al calcular el nuevo haber que debía surgir de las sentencias comentadas, la ANSeS fijó su monto en la suma de $ 3.100 y rechazó las impugnaciones formuladas por el interesado contra esa cuenta con el argumento de que no podía establecer una pauta de confiscatoriedad aplicable en el caso, pues ella debía ser dispuesta por los tribunales (dictamen G.A.J. 13.027 y resolución 558/99, obrantes a fs. 3/8 del expediente principal).
4°) Que el jubilado interpuso una acción de amparo contra dicha decisión, que fue rechazada por el juez de primera instancia porque en el caso no se había declarado la inconstitucionalidad del art. 55 de la ley 18.037, ni comprobado la confiscación atribuida a la norma impugnada, al margen de que también consideró que los fundamentos dados por la Corte —al rechazar la revocatoria— de ningún modo constituían una venia, autorización u orden para actuar en sentido contrario al dispuesto por la ley.
5°) Que sobre tal base el magistrado concluyó que la acción intentada era inapropiada, pues no existían actos de la ANSeS ulteriores a la sentencia de tercera instancia que resultaran manifiestamente arbitrarios o ilegales, criterio que fue confirmado por la Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social que, al adherir al dictamen del señor Fiscal General, admitió igualmente que la existencia de vías más idóneas excluía la admisibilidad del amparo, según las disposiciones del art. 2°, inc. a, de la ley 16.986. Contra esta sentencia se interpuso el recurso extraordinario cuya denegación dio origen a la presente queja.
6°) Que son procedentes los agravios del actor referentes a que los fundamentos de orden formal de las decisiones apeladas han privado de efectos a lo oportunamente resuelto sobre su haber jubilatorio y tornado ineficaces los trámites cumplidos, ya que la pretensión rechazada tendía esencialmente a evitar que las autoridades administrativas desconocieran los pronunciamientos que habían declarado el derecho a que su prestación no sufriera desfases que alteraran su contenido económico.
7°) Que desde esa perspectiva, puede válidamente prescindirse del nomen juris utilizado y encauzarse la demanda por la vía de la ejecución forzosa (art. 499 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y doctrina de Fallos: 316:3209 "Basualdo" y 320:1617 "García Santillán"), por lo que corresponde revocar las sentencias apeladas y conceder al recurrente un plazo razonable para que adecue su presentación.
8°) Que sin perjuicio de lo expresado y habida cuenta de que se ha debatido el alcance de lo que el Tribunal resolvió en la causa respecto de los haberes máximos, cabe puntualizar que le asiste razón al apelante cuando señala que no resulta necesario un juicio de conocimiento ni abrir una nueva etapa probatoria para esclarecer la cuestión, ya que al dejar a salvo sus derechos la Corte señaló la oportunidad y el modo en que podía comprobarse la confiscación alegada por la parte.
9°) Que ello es así pues la solución adoptada se basó en las circunstancias de naturaleza procesal explicadas en el citado caso "Chocobar" —falta de prueba en la instancia oportuna acerca de la aplicación del tope y su incidencia en el haber, máxime frente a la modificación de las pautas de movilidad—, por lo cual resultaba apropiado diferir el examen del tema para la etapa de ejecución, pues sólo a partir de ese momento se podía tener precisión respecto de la cuantía y razonabilidad de la quita.
10) Que el haber calculado según las sentencias dictadas sobre el fondo, que asciende a la suma de $ 13.588 de acuerdo con lo señalado en el dictamen producido por la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la ANSeS número 13.027, pone de manifiesto que el tope de $ 3.100 aplicado resulta confiscatorio, de acuerdo con las pautas fijadas en el precedente publicado en Fallos: 323:4216 ("Actis Caporale").
Por ello, con el alcance indicado, se declara procedente el recurso extraordinario, se dejan sin efecto las sentencias de fs. 95/97 y 115 de las actuaciones principales, se declara la inconstitucionalidad de los arts. 55 de la ley 18.037 y 9° de la ley 24.463 y se concede a la parte actora un plazo de diez días para que encauce su demanda por la vía de la ejecución de sentencia. Agréguese la queja al principal. Con costas. Notifíquese y devuélvase. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT - ANTONIO BOGGIANO - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO.
ES COPIA
Recurso de hecho interpuesto por Tudor, Enrique José, representado por el Dr. Diego González Lonzieme.
Tribunal de origen: Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social.
Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social 2.
FALLO SANCHEZ MARIA (resumen)
La actora plantea que la entrada en vigencia de la ley 23928 no afecta la movilidad establecida en la ley 18037.
La CN exige la movilidad de las jubilaciones y pensiones, sin establecer de que manera o que mecanismo se debe utilizar.
La ley 18037 se encontraba plenamente vigente cuando entró en vigencia la ley de convertibilidad y solo es derogada por la ley 24241.
Que las remuneraciones de los activos no han sido alcanzadas por la ley de convertibilidad, registrando en general, variaciones y no existiendo fundamento para no trasladarlo a los haberes de los pasivos.
Por lo tanto se resuelve: Aplicar la movilidad del art 53 de la ley 18037 hasta el 31/03/95 según el NGR
S. 2758. XXXVIII. “Sánchez, María del Carmen c/ ANSeS s/ reajustes varios”.
Buenos Aires, 17 de mayo de 2005.
Vistos los autos: “Sánchez, María del Carmen c/ ANSeS s/ reajustes varios”.
Considerando:
1°) Que contra el pronunciamiento de la Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social que confirmó las pautas establecidas por el fallo de primera instancia para la movilidad de los haberes y desestimó los planteos de inconstitucionalidad formulados por la actora, las partes dedujeron sendos recursos ordinarios de apelación que fueron concedidos de conformidad con lo dispuesto por el art. 19 de la ley 24.463.
2°) Que los planteos de la demandante que se refieren a que la entrada en vigencia de la ley 23.928 no afectó la movilidad establecida por la ley 18.037, suscitan la consideración de cuestiones sustancialmente análogas a las examinadas en las disidencias de los jueces Petracchi, Belluscio, Bossert y Fayt en el precedente publicado en Fallos: 319:3241 ("Chocobar"), a cuyas consideraciones corresponde remitirse por razón de brevedad.
3°) Que, sin perjuicio de ello, resulta pertinente agregar que esta Corte ratifica los principios básicos de interpretación sentados acerca de la naturaleza sustitutiva que tienen las prestaciones previsionales y rechaza toda inteligencia restrictiva de la obligación que impone al Estado otorgar "jubilaciones y pensiones móviles", según el art. 14 bis de la Constitución Nacional y los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en esta materia. Los tratados internacionales vigentes, lejos de limitar o condicionar dichos principios, obligan a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el progreso y plena efectividad de los derechos humanos, compromiso que debe ser inscripto, además, dentro de las amplias facultades legislativas otorgadas por el art. 75, inc. 23, de la Ley Fundamental, reformada en 1994, con el fin de promover mediante acciones positivas el ejercicio y goce de los derechos fundamentales reconocidos, en particular, a los ancianos.
4°) Que la Constitución Nacional exige que las jubilaciones y pensiones sean móviles, aunque no establece un sistema o mecanismo especial para hacer efectiva dicha exigencia, por lo que es atribución y deber del legislador fijar el contenido concreto de esa garantía teniendo en cuenta la protección especial que ha otorgado la Ley Fundamental al conjunto de los derechos sociales. Una inteligencia sistemática de sus cláusulas acorde con los grandes objetivos de justicia social que persigue el art. 14 bis, obsta a una conclusión que, a la postre, convalide un despojo a los pasivos privando al haber previsional de la naturaleza esencialmente sustitutiva de las remuneraciones que percibía el trabajador durante su actividad laboral.
5°) Que la necesidad de mantener una proporción justa y razonable entre el haber de pasividad y la situación de los activos, es consecuencia del carácter integral que reconoce la Ley Suprema a todos los beneficios de la seguridad social y de la íntima vinculación que guardan las prestaciones aseguradas al trabajador con aquellas de naturaleza previsional, que son financiadas primordialmente con los aportes efectuados durante el servicio. Los derechos a una retribución justa y a un salario mínimo vital y móvil —dirigidos a garantizar alimentación y vivienda, educación, asistencia sanitaria y, en definitiva, una vida digna— encuentran su correlato en las jubilaciones y pensiones móviles que deben ser garantizadas a los trabajadores cuando entran en pasividad.
6°) Que los tratados internacionales promueven el desarrollo progresivo de los derechos humanos y sus cláusulas no pueden ser entendidas como una modificación o restricción de derecho alguno establecido por la primera parte de la Constitución Nacional (art. 75, inc. 22). La consideración de los recursos disponibles de cada Estado —conf. arts. 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos— constituye una pauta que debe evaluar cada país al tiempo de establecer nuevos o mayores beneficios destinados a dar satisfacción plena a los compromisos asumidos por esos documentos, mas no importa disculpa alguna para desconocer o retacear los derechos vigentes (conf. art. 29 de la convención citada). Debe suponerse que el legislador ha sopesado los factores humanos, sociales y económicos al establecer la extensión de las prestaciones reconocidas y no corresponde a los jueces sustituir dicha valoración mediante razonamientos regresivos que, en la práctica, sólo conducen a negar el goce efectivo de esos derechos en los momentos de la vida en que su tutela es más necesaria.
7°) Que la ley 18.037 se hallaba plenamente vigente a la fecha de la sanción de la referida ley 23.928 y sólo fue derogada por la ley 24.241, de creación del sistema integrado de jubilaciones y pensiones, con el límite fijado en su art. 160, que mantenía las fórmulas de movilidad de las prestaciones reguladas por leyes anteriores. No surge ni expresa ni tácitamente del régimen de convertibilidad que haya tenido en miras modificar la reglamentación del art. 14 bis de la Constitución Nacional, por lo que esta Corte considera que una comprensión sistemática y dinámica del ordenamiento jurídico aplicable no admite otra solución que no sea el cabal cumplimiento del método específico de movilidad establecido por el legislador.
8°) Que por ser ello así y dado que las remuneraciones de los activos no han sido alcanzadas por la ley de convertibilidad y registraron, en general, variables significativas después de su sanción, no existe fundamento válido que justifique retacear los ajustes que debían ser trasladados a los haberes de los jubilados en la forma prevista por el art. 53 de la ley 18.037, que fue mantenida por el art. 160 de la ley 24.241 para las prestaciones otorgadas o que correspondiera otorgar por aquel régimen previsional, hasta su derogación por la ley 24.463.
9°) Que por tales razones y las demás expresadas en las disidencias de los jueces Petracchi, Belluscio, Bossert y Fayt en la referida causa "Chocobar, Sixto Celestino", corresponde revocar la sentencia apelada en lo que fue materia de agravios y mantener el ajuste por movilidad hasta el 30 de marzo de 1995 según las variaciones registradas en el índice del nivel general de remuneraciones a que remitía el art. 53 de la ley 18.037, criterio que hace innecesario expedirse sobre la tacha de inconstitucionalidad formulada por la recurrente contra la ley 23.928, pues no resulta de aplicación al tema debatido.
Por ello y por no haber expresado la demandada agravios en tiempo y forma, el Tribunal —por mayoría— resuelve: Declarar desierto el recurso de la ANSeS y hacer lugar al de la actora; en consecuencia, revocar la sentencia con el alcance que surge de lo precedentemente expresado y disponer que se mantenga el ajuste por movilidad hasta el 30 de marzo de 1995, según las variaciones registradas en el índice del nivel general de remuneraciones. Notifíquese y devuélvase.
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT - ANTONIO BOGGIANO - JUAN CARLOS MAQUEDA (según su voto) - E. RAUL ZAFFARONI (según su voto)-ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - RICARDO LUIS LORENZETTI - CARMEN M. ARGIBAY (según su voto).
ES COPIA
FALLO ITZCOVICH
Suprema Corte:
Contra la sentencia de los miembros de la Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social que, por mayoría, confirmaron la de primera instancia en cuanto hizo lugar al pedido de la titular de estas actuaciones tendientes a que reajuste su haber previsional, dedujo la demandada apelación ordinaria que fue concedida y es formalmente admisible (art. 19, ley 24.463).
Examinando las quejas que la integran, observo, en principio, que su contenido resulta similar al de otras apelaciones que reiteradamente articuló la ANSeS para agraviarse de fallos en que se debatían cuestiones análogas a las discutidas en el sub lite, y que V.E. no consideró aptas para modificarlos circunstancia que obsta a la viabilidad de ellas.
En efecto, respecto de la forma como debe fijarse el haber inicial y su movilidad según las etapas posteriores; su contenido económico y a los intereses establecidos, tales agravios no ponen en evidencia algún gravamen que pueda modificar las pautas que el Tribunal sentara sobre dichos temas en los precedentes a los que se remitió el sentenciador, y, el relacionado con la postergación —para la etapa de ejecución de sentencia— de tratamiento de las defensas a que se refieren los arts. 16 y 17 de la citada ley 24.463, ya fue examinado y desechado, entre otros, en Fallos: 325:98.
A mayor abundamiento, considero necesario señalar a V.E. que el proceder de la ANSeS que explicité, corrobora la objeción esgrimida por la titular de estas actuaciones a fs. 96, tendiente a demostrar que la posibilidad que brinda el art. 19 de la ley 24.463, al habilitar un recurso ordinario contra las sentencias definitivas de la Cámara Federal de la Seguridad Social, devino, en definitiva, al ser utilizado en forma habitual e irrazonable por los representantes de aquélla, en un grave perjuicio para los beneficiarios.-
En efecto, pues si bien dicho remedio procesal fue sancionado a fin de que el organismo previsional viese facilitada su tarea de fiscalización y administración del régimen, con el transcurso del tiempo y por la circunstancia que señalé en el párrafo anterior, se transformó en un "sistema" para postergar el momento en que los interesados pudieran lograr los beneficios que le fueron reconocidos judicialmente, como así también, en una manifiesta sobrecarga para el Tribunal, es decir, que el mencionado medio procesal no se adecua a los fines de restablecer la solidaridad en el régimen, cuya realización procuró la ley que lo contiene.
Opino, por lo expuesto, que corresponde confirmar la sentencia apelada.
Buenos Aires, 11 de marzo de 2005
Es Copia Marta A. Beiró de Gonçalvez
Buenos Aires, 29 de marzo de 2005.
Vistos los autos: "Itzcovich, Mabel c/ ANSeS s/ reajustes varios".
Considerando:
1°) Que contra la sentencia de la Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social que confirmó el pronunciamiento de la instancia anterior que había dispuesto nuevos cálculos del nivel inicial y de la movilidad de los haberes de la jubilada y el pago de las diferencias resultantes de la comparación entre esas operaciones y los montos efectivamente percibidos, la ANSeS dedujo recurso ordinario de apelación que fue concedido según el art. 19 de la ley 24.463.
2°) Que al contestar los agravios esgrimidos por la ANSeS a fs. 89/90, la actora pide que se rechace in limine el recurso intentado y que se declare la invalidez de la ley 24.463, para lo cual señala que viola garantías constitucionales y el derecho a un proceso sencillo y breve contemplado en diversas convenciones internacionales que cita (fs. 93/98), objeciones de las que se corrió traslado al organismo previsional y vista al señor Procurador General.
3°) Que la interesada sostiene que la ley 24.463 instituyó un sistema de vallas para impedir que los jubilados, cuyos requerimientos son de naturaleza alimentaria, tengan un acceso efectivo y rápido a la justicia, pues les impone la necesidad de aguardar los resultados de la apelación ordinaria ante esta Corte después de haber agotado el procedimiento administrativo y debatido en dos instancias judiciales.
4°) Que la actora afirma que ello vulnera los arts. 14 bis, 16, 17, 18 y 28 de la Constitución Nacional, porque la norma que impugna diferencia indebidamente a los peticionarios o beneficiarios del sistema previsional de los restantes ciudadanos, que no se ven sometidos a esta dilación para el reconocimiento de sus derechos. Entiende también que se los desalienta económicamente, pues al añadirse etapas al trámite de su reclamo se cercena en mayor grado su crédito, ya que han perdido también la gratuidad del proceso por aplicación del art. 21 de la ley citada.
5°) Que las circunstancias expuestas imponen el examen de la validez de la norma cuestionada a la luz de la experiencia recogida durante los casi diez años de su vigencia, pues aunque el acierto o conveniencia de las soluciones legislativas no son puntos sobre los que quepa pronunciarse al Poder Judicial, las leyes son susceptibles de reproche con base constitucional cuando resultan irrazonables, o sea, cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procuran o cuando consagran una manifiesta iniquidad (Fallos: 310:2845; 311:394; 312:435, entre otros).
6°) Que según el mensaje de elevación del proyecto de la ley 24.463, la reforma se había orientado a resolver los aspectos del sistema integrado de jubilaciones y pensiones que generaban un déficit estructural y a restablecer la solidaridad de dicho régimen. Se tuvo especialmente en cuenta, a la hora de diseñar los aspectos procesales de la norma, la conveniencia de moderar el altísimo índice de litigiosidad en materia de seguridad social y evitar el dispendio jurisdiccional.
7°) Que en el estricto marco del art. 19 de la ley citada y según los antecedentes parlamentarios que precedieron a su sanción, puede advertirse la preocupación del Congreso por la solvencia del régimen de reparto y también el hecho de que la tercera instancia ordinaria tuvo en miras conceder una mayor seguridad de acierto a los fallos que deciden cuestiones de importancia para el patrimonio estatal, particularmente por la repercusión que tienen para los asuntos análogos (Fallos: 323:566).
8°) Que no puede negarse la evidencia empírica que demuestra que la vigencia del procedimiento establecido por el art. 19 en cuestión ha tenido como consecuencia una gran expansión en el ámbito de competencia de la Corte, tanto en el aspecto cuantitativo como en la diversidad de temas fácticos y jurídicos que ha debido abordar, con la consiguiente alteración del rol que venía cumpliendo como intérprete final de la Constitución Nacional para adaptar su funcionamiento, cada vez en mayor medida, al de un tribunal de instancia común.
9°) Que además la experiencia reflejada en las estadísticas demuestra que el organismo previsional no ha utilizado en forma apropiada la vía procesal bajo análisis, pues en una significativa mayoría de los recursos ordinarios que dedujo el fallo final confirmó el que había sido impugnado o declaró desierto el remedio por falta de fundamento suficiente, lo cual ha implicado —por el tiempo necesario para la tramitación y resolución— una injustificada postergación en el cobro del crédito de carácter alimentario que había sido reconocido en las instancias anteriores.
10) Que si bien es cierto que hasta el presente la Corte acató la jurisdicción reglada que el Poder Legislativo le ha asignado mediante el recurso en cuestión, ello no la inhabilita para declarar que la disposición impugnada, aunque no ostensiblemente incorrecta en su origen, ha devenido indefendible, pues no se adecua a los fines tomados en consideración para su sanción y en su aplicación práctica compromete el rol institucional del máximo tribunal y causa graves perjuicios a los justiciables en una etapa de la vida en que la tutela estatal resulta imprescindible.
Al respecto, cabe destacar que el principio de razonabilidad exige que deba cuidarse especialmente que los preceptos mantengan coherencia con las reglas constitucionales durante todo el lapso que dure su vigencia, de suerte que su aplicación no resulte contradictoria con lo establecido por la Constitución Nacional (Fallos: 316:3104, considerando 11).
11) Que en ese orden de ideas, el procedimiento previsional se vincula con personas que, por lo general, han concluido su vida laboral y, en la mayoría de los casos, han supeditado su sustento a la efectiva percepción de los haberes que les corresponden por mandato constitucional. El fin protector de las prestaciones comprometidas justifica adoptar el criterio que más convenga a la celeridad del juicio, siempre y cuando las partes hayan tenido la oportunidad de ser oídas con arreglo a las reglas del debido proceso, recaudos que se encuentran asegurados por la existencia de tribunales especializados y la doble instancia.
12) Que, por otra parte, las cuestiones federales o trascendentes involucradas en las causas previsionales han sido tradicionalmente resueltas en el marco del recurso extraordinario, en tanto que el propósito de contribuir a la previsibilidad de los requerimientos financieros del sistema de prestaciones se ha visto contemplado por otras normas que rigen la materia y fijan plazos y modalidades, tales como el art. 22 de la ley de solidaridad previsional y las leyes 25.344 y 25.565 sobre consolidación de deudas del Estado Nacional.
13) Que sobre la base de las consideraciones precedentes, corresponde concluir que el art. 19 de la ley 24.463 carece actualmente de la racionalidad exigida por la Ley Fundamental y por ello debe declararse su invalidez, toda vez que cuando un precepto frustra o desvirtúa los propósitos de la ley en que se encuentra inserto o bien su aplicación torna ilusorios aquéllos, de modo tal que llegue, incluso, a ponerse en colisión con enunciados de jerarquía constitucional, es deber de los jueces apartarse de tal precepto y dejar de aplicarlo a fin de asegurar la supremacía de la Constitución Federal, pues precisamente esa función moderadora constituye uno de los fines supremos del Poder Judicial y una de las mayores garantías con que éste cuenta para asegurar los derechos contra los posibles abusos de los poderes públicos (Fallos: 308:857; 311:1937).
14) Que la solución enunciada se aviene también con la necesidad de simplificar y de poner límites temporales a la decisión final en las controversias de índole previsional (doctrina de Fallos: 298:312; 302:299; 311:1644; 319:2151), respetando así los principios que resultan de convenciones internacionales y que hoy tienen reconocimiento constitucional (Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 25 y Corte Interamericana, caso "Las Palmeras", sentencia del 6 de diciembre de 2001, Serie C. n° 90, párrafo 58 y posteriores).
15) Que la autoridad institucional de este fallo no afectará el tratamiento del presente y de otros recursos ordinarios que a la fecha estén en condiciones de ser interpuestos para ante este Tribunal, toda vez que no ha de privarse de validez a los actos procesales cumplidos ni dejarse sin efecto lo actuado de conformidad con las leyes en vigor (conf. doctrina de Fallos: 319:2151 —"Barry"— y sus citas). Ello es así toda vez que la aplicación en el tiempo de los nuevos criterios ha de ser presidida por una especial prudencia con el objeto de que los logros propuestos no se vean malogrados en ese trance. En mérito de ello, es necesario fijar la línea divisoria para el obrar de la nueva jurisprudencia, apoyándola en razones de conveniencia, utilidad y en los más hondos sentimientos de justicia, necesidad que entraña, a su vez, la de fijar el preciso momento en que dicho cambio comience a operar (conf. causa "Tellez" —Fallos: 308: 552—).
Las razones biológicas o económicas que le imprimen una especial naturaleza a esta clase de causas no autorizan a someter a los litigantes a una suerte de retrogradación del proceso que esta Corte ya conjuró en el precedente "Barry" citado. De tal modo, las causas en las que haya sido notificada la sentencia de cámara con anterioridad al momento en que el presente pronunciamiento quede firme, continuarán su trámite con arreglo a la norma cuya inconstitucionalidad aquí se dispone.
16) Que por ser ello así, corresponde examinar los agravios de la demandada, que sostiene de modo genérico que el fallo apelado es arbitrario, pero no señala los aspectos específicos de la decisión que le causan perjuicio. Describe además los procedimientos mediante los cuales fijó oportunamente el importe de la prestación, indica las normas que aplicó e invoca diversos precedentes de esta Corte, todo ello sin una adecuada referencia a las particulares circunstancias de la causa y sin advertir que esos antecedentes habían sido aplicados por el a quo. Solicita finalmente que al fijar los intereses se aplique la tasa que le resulta menos gravosa, planteo que, al igual que los restantes, no configura una crítica concreta de la sentencia objetada, lo cual conduce a declarar la deserción del recurso.
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, el Tribunal resuelve: Declarar la invalidez constitucional del art. 19 de la ley 24.463 con el alcance que surge de las consideraciones que anteceden y declarar desierto el recurso interpuesto por la ANSeS. Notifíquese a las partes y al Ministerio Público, comuníquese a la Cámara Federal de la Seguridad Social, publíquese en el Boletín Oficial y devuélvase. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (en disidencia parcial)- CARLOS S. FAYT - ANTONIO BOGGIANO (en disidencia parcial)- JUAN CARLOS MAQUEDA (según su voto)- E. RAUL ZAFFARONI (según su voto)- ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - RICARDO LUIS LORENZETTI (según su voto)- CARMEN M. ARGIBAY (en disidencia parcial).
ES COPIA
VOTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON JUAN CARLOS MAQUEDA Y DON E. RAUL ZAFFARONI
Considerando:
1°) Que contra la sentencia de la Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social, que confirmó el fallo de primera instancia que había hecho lugar parcialmente a la demanda, la demandada dedujo el recurso ordinario de apelación que fue concedido por el a quo a fs. 86.
2°) Que a fs. 89/90 la recurrente expresó agravios, los que fueron contestados a fs. 93/98 poniéndose en cuestión la constitucionalidad de diversas normas de la ley 24.463.
3°) Que esta instancia estaría habilitada por el art. 19 de la ley 24.463, cuya validez constitucional ha sido aceptada hasta el presente por esta Corte, reconociendo la potestad legislativa para establecer competencia atendiendo a la mejor administración de justicia y teniendo en cuenta que el mensaje de elevación de la citada ley tenía especialmente en cuenta, a la hora de diseñar y establecer este recurso ordinario de apelación, la conveniencia de moderar el altísimo índice de litigiosidad en la materia de seguridad social y evitar el dispendio jurisdiccional.
4°) Que, no obstante que este Tribunal ha entendido hasta el presente en una considerable cantidad de recursos interpuestos con fundamento en la norma citada, estima oportuno revisar tal criterio a la luz de las circunstancias actuales y de acuerdo con los fundamentos mismos de su rol institucional como cabeza del Poder Judicial de la Nación. Tal revisión se sustenta en las razones que serán expresadas a continuación, al margen del juicio que, en otro momento, pudo merecer el criterio legislativo adoptado al sancionar la ley 24.463; ello es así, pues a esta Corte no incumbe emitir juicios históricos, ni declaraciones con pretensión de perennidad, sino proveer justicia en los casos concretos que se someten a su conocimiento (doctrina de Fallos: 308:2268).
5°) Que en los precedentes "Barry" y "Hussar", registrados en Fallos: 319:2151 y 2215, el Tribunal señaló que, según el mensaje de elevación del proyecto de la ley 24.463 de solidaridad previsional, la reforma se había orientado a resolver los aspectos del sistema integrado de jubilaciones y pensiones que generaban un déficit estructural y a restablecer la solidaridad de dicho régimen (considerando 16 de "Barry"; y considerando 37 de "Hussar"). A partir de ello, censuró la norma del art. 24 de aquella ley por considerarla ajena a las motivaciones de la reforma y lesivas de derechos esenciales garantizados por la Constitución Nacional (considerandos 16, 23 y concordantes de "Barry"; y considerandos 37, 44 y concordantes de "Hussar").
Entre las circunstancias ponderadas en dichos precedentes, cabe destacar las relacionadas con el contenido alimentario de los créditos de que se trataba y con la necesidad de protección de esos créditos asegurando la mayor eficiencia y celeridad de las decisiones.
En cuanto a lo primero, se exigió una consideración particularmente cuidadosa de los créditos previsionales a fin de que, en los hechos, no se afectaran sus caracteres de integrales e irrenunciables, ya que las prestaciones correspondientes tienden a la cobertura de los riesgos de subsistencia y ancianidad, que se hacen manifiestos en los momentos de la vida en que la ayuda es más necesaria, lo que no se compadece con la posibilidad de que las sentencias dilaten sin término la decisión de las cuestiones sometidas a los jueces (Fallos: 293:304; 294:94; 307:135; 311:1644; 319:2151).
En cuanto a lo segundo, vale decir, la necesidad de asegurar la mayor eficiencia y celeridad de las decisiones, el Tribunal afirmó que el carácter de orden público de las normas sobre organización judicial, distribución de competencias o similares, no obsta a remover los obstáculos que pudieran encontrar los jueces para desempeñar eficazmente sus funciones en salvaguarda de otros preceptos legales también de orden público, como son los dirigidos a lograr la pronta terminación de los procesos cuando no se oponen a estos principios fundamentales que pudieran impedirlo.
6°) Que de acuerdo con ello y con el carácter tuitivo del régimen previsional, cabe inferir que el objetivo que el Estado perseguía mediante el establecimiento de este recurso ordinario era instalar un sistema eficiente, que permitiese cubrir mejor los riesgos de subsistencia de la población de mayor edad o incapacitada para el trabajo, estableciendo un modo de revisión judicial de los actos que "otorguen o denieguen" beneficios y reajustes (Fallos: 313:1005; 318:1386).
7°) Que el art. 19 de la ley 24.463, en cuanto interesa, dispone: "La sentencia definitiva de la Cámara Federal de la Seguridad Social será apelable ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación por recurso ordinario, cualquiera fuere el monto del juicio".
Según el art. 117 de la Constitución Nacional, primera parte, la Corte federal ejercerá su jurisdicción por apelación según las reglas y excepciones que prescriba el Congreso. En este sentido, ha de considerarse que el Poder Legislativo cuenta con facultades suficientes para reglamentar las vías recursivas según las cuales se puede acceder a la máxima instancia nacional, de acuerdo con un criterio cuya conveniencia o acierto esta Corte ha reconocido como un ámbito ajeno a la posibilidad de revisión judicial (doctrina de Fallos: 300:642, 700; entre muchos otros). Sin embargo, ha señalado este Tribunal en innumerables casos, que la mencionada limitación no obsta a la valoración que quepa efectuar acerca de la racionalidad de las medidas adoptadas, entendida ésta como la adecuación entre el medio elegido y el fin propuesto como bien social en un momento dado. Ese medio será admisible siempre que tenga una relación racional con el fin que le sirve de presupuesto, el cual deberá representar un interés social de intensidad tal que justifique la decisión. Asimismo, el medio será admisible si no suprime ni hiere sustancialmente otros bienes amparados por la misma estructura constitucional (doctrina de Fallos: 307:326). Todo ello conforme los límites dispuestos en el art. 28 de la Constitución Nacional.
También admitió esta Corte que ciertas normas susceptibles de ser consideradas legítimas en su origen, pudieron haberse tornado indefendibles desde el punto de vista constitucional con el transcurso del tiempo y el cambio de las circunstancias objetivas relacionadas con ellas. Así, en el difundido caso "Kot", el Tribunal ha sostenido que las leyes no pueden ser interpretadas sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visión de futuro, y está destinada a recoger y regir hechos posteriores a su sanción (Fallos: 241:291, pág. 300).
8°) Que el Tribunal ve comprometida su misión de velar por la vigencia real y efectiva de los principios constitucionales lo que lo lleva a ponderar cuidadosamente las circunstancias, evitando que por aplicación mecánica e indiscriminada de la norma se vulneren derechos fundamentales de la persona y se prescinda de la preocupación por arribar a una decisión objetivamente justa en el caso concreto, lo que iría en desmedro del propósito de "afianzar la justicia", enunciado en el Preámbulo de la Constitución Nacional, propósito liminar que no sólo se refiere al Poder Judicial sino a la salvaguarda del valor justicia en los conflictos jurídicos concretos que se plantean en el seno de la comunidad. La misión judicial, ha dicho esta Corte, no se agota con la remisión a la letra de la ley, toda vez que los jueces, en cuanto servidores del derecho y para la realización de la justicia, no pueden prescindir de la ratio legis y del espíritu de la norma; ello por considerar que la admisión de soluciones notoriamente disvaliosas no resulta compatible con el fin común tanto de la tarea legislativa como de la judicial (Fallos: 249:37; 302:1284).
9°) Que la racionalidad de las decisiones legislativas, entendida aquí sólo en el nivel de adecuación de medios a fines, en principio no es una cuestión sobre la que deba pronunciarse la magistratura. Como regla debe entenderse que corresponde al legislador proveer con leyes de organización judicial, distribución de competencia y otras, la protección de los justiciables, asegurándoles el acceso a la justicia, la mayor eficiencia y celeridad en las decisiones y una pronta y legítima terminación de los procesos.
10) Que si bien lo señalado es regla general, el art. 1° de la Constitución Nacional, al establecer el principio republicano, impone la racionalidad a todos los actos de gobierno de la República y la republicana separación de poderes debe ser funcional a ese objetivo y nunca un obstáculo a éste. Por tanto, si la inadecuación de medios a fines, como resultado de una prolongada experiencia, se torna palmaria, la regla general cede en beneficio de la plena vigencia del mismo principio republicano y queda habilitado el control judicial sobre la decisión legislativa.
11) Que esta Corte no puede negar la evidencia empírica que demuestra que la vigencia del procedimiento establecido en el art. 19 de la ley 24.463 ha tenido, principalmente, dos consecuencias. Por un lado, ha implicado una evidente expansión del ámbito de competencia de esta Corte, tanto en el aspecto cuantitativo como en el cualitativo, con la consiguiente alteración del rol que hasta entonces venía cumpliendo.
En tal sentido, resultan elocuentes los datos estadísticos del Tribunal relativos a la gran cantidad de recursos ordinarios interpuestos con fundamento en el citado art. 19, así como la diversidad de temas fácticos y jurídicos debatidos y resueltos por esa vía. De hecho y como es obvio, la consideración de esos recursos en instancia ordinaria exige un entramado de ponderaciones casuísticas que contrasta con el alto rol institucional que corresponde al máximo órgano judicial en orden federal; lo cual supone que el Tribunal deba modificar su funcionamiento adaptándolo, en la importante medida que lo viene exigiendo el caudal de recursos ordinarios, al de un tribunal de instancia común. Ello necesariamente conspira contra el debate racional que debería desplegarse en los acuerdos sobre los aspectos más relevantes de la vida jurídica nacional, el cual queda restringido a las resultas de las avalanchas de planteos por vía ordinaria sobre temáticas que, como regla y por su naturaleza, deben considerarse en principio ajenas a su competencia revisora.
12) Que la otra consecuencia resultante de la vigencia del artículo en crisis, deriva del estudio por parte del Tribunal de los planteos traídos a conocimiento por la vía allí prevista, pues dicho estudio ha permitido advertir que, en gran número de casos, la tramitación del recurso ha implicado una injustificada postergación del cobro del crédito de carácter alimentario que había sido fundadamente reconocido en sede judicial.
Tal postergación no encuentra razonable sustento siquiera en las motivaciones de la ley en que se insertó aquel artículo, las cuales carecen de alusión a normas o principios constitucionales que justifiquen para las causas previsionales la existencia de una instancia no prevista para otras de índole —por ejemplo— civil, laboral o comercial.
13) Que, la afectación en el cobro oportuno de créditos de la naturaleza expuesta debe ser evaluada, también, a la luz del principio de igualdad desde todas sus dimensiones, pues, debe reconocerse que en la sociedad existen múltiples discriminaciones como realidad cultural, fundadas en oscuros prejuicios, que la legislación y los jueces deben esforzarse por reducir y eliminar, dando vigencia al principio de igualdad ante la ley. Una de las más odiosas es la discriminación etaria contra los adultos mayores de la población, que asocia a éstos el estereotipo negativo de incapacidad física, intelectual y afectiva, y que, como toda discriminación excluyente, bajo el manto de la piedad hacia el "inferior" postula una "tutela" que no es más que la consagración de la marginación y la exclusión social. Esta discriminación se refuerza en circunstancias en que la competencia en el mercado laboral se agudiza por la escasa demanda y la consiguiente tendencia a excluir personas de esa competencia.
14) Que, las consecuencias de esta discriminación, sumadas a la pérdida de condiciones dignas de vida resultantes de la demora en el pago de créditos legítimos, al margen de los casos extremos de depresión y suicidio, en general determinan o agudizan múltiples lesiones a la salud que, aunque menos notorias, acortan la vida de los adultos mayores. A esto se agrega el reconocimiento de que, en diversos países, se otorga preferencia a los jóvenes para el acceso a medicina de mediana o alta tecnología, con lo cual se tiende a excluir a los adultos mayores de estas nuevas posibilidades o expectativas de vida. Aunque no se ha creado suficiente conciencia al respecto, este panorama es por demás siniestro y de hecho muestra el perfil de una tendencia a la eliminación de los adultos mayores o, por lo menos, a su más rápida eliminación. Otrora se teorizó sobre el concepto de vida sin valor vital hasta que la humanidad y la comunidad internacional se avergonzaron de semejante aberración, pero no basta con avergonzarse del concepto cuando la realidad muestra una tendencia a mantenerlo vigente con otras racionalizaciones y sólo omite su teorización.
15) Que en el marco específico del principio de igualdad consagrado en el artículo constitucional 16 y completado por el constituyente reformador de 1994 mediante la nueva disposición del art. 75 inc. 23, el art. 19 de la ley 24.463 ha creado un procedimiento que en los hechos carga a un sector ostensiblemente discriminado de la sociedad con el deber de aguardar una sentencia ordinaria de la Corte Suprema para cobrar créditos que legítimamente le pertenecen y que han sido reconocidos por dos instancias judiciales, colocándolo en situación de notoria desventaja y disparidad con cualquier otro acreedor de sumas iguales o mucho mayores que no se encuentran obligados a aguardar una sentencia ordinaria de la Corte Suprema de Justicia para hacer efectivo su crédito y que, dadas las especiales características del crédito, no sólo afecta su derecho constitucional de propiedad sino su propio derecho a la vida, a la salud y a la dignidad propia de ésta como atributo de la persona.
16) Que el Estado, durante los años de vigencia de la norma en debate, no ha podido justificar la racionalidad en la creación de la categoría sometida a tal procedimiento especial y, mucho menos, establecer un nexo racional entre tal procedimiento y los fines constitucionalmente legítimos que condicionan la materia. La postergación del proceso que en la práctica ha significado el recurso ordinario reglado se ha traducido en una manifiesta violación a la igualdad sustantiva, irrogando en los hechos una fuente de discriminación vedada por la Constitución Nacional.
Según se advierte, esa situación desigual, que en algún momento y desde cierto enfoque —no exento de objeciones en el debate parlamentario respectivo— pudo ser considerada como una ventaja comparativa a favor de los beneficiarios del sistema previsional, paradójicamente ha derivado —en su aplicación— en una clara postergación injustificada de derechos de contenido alimentario, por un lado, y en la perturbación de la labor asignada a la Corte Suprema como órgano máximo del Poder Judicial de la Nación, por otro.
17) Que, asimismo, el art. 19 de la ley 24.463 debe ser ponderado en relación con lo dispuesto en el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, y especialmente con lo dispuesto por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conforme con el alcance e interpretación que de aquélla ha efectuado la Corte Interamericana. En tal sentido, ese Tribunal Internacional ha sostenido respecto del art. 25 de la convención, que refiere al derecho de toda persona a contar con un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes contra actos que violen sus derechos fundamentales y aun cuando tales actos provengan de personas que actúan en ejercicio de funciones oficiales, que no basta con la existencia formal de los recursos sino que éstos deben ser eficaces, es decir deben dar resultados o respuestas a las violaciones de derechos. Ha dicho también "que no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica...por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión" (confr. caso "Las Palmeras", sentencia de 6 de diciembre de 2001, Serie C. n° 90, párr. 58; y otros posteriores).
A su vez, el art. 2° de la convención, según el criterio de la Corte Interamericana, impone el deber de tomar medidas en dos vertientes. Por una parte, la supresión de normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la convención. Por la otra, la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías. En tal sentido, se compromete la responsabilidad internacional del Estado cuando la Corte Interamericana observa que durante un largo tiempo se han abstenido de tomar el conjunto necesario de medidas para hacer efectivos los derechos consagrados en la convención. La directriz que emerge de la norma del art. 2° alcanza al rol institucional de esta Corte en lo que respecta a la ponderación de los efectos y resultados de la vigencia del art. 19 de la ley 24.463.
18) Que en orden a la distribución constitucional de poderes, el Congreso Federal debe establecer las competencias, pero esta atribución no puede ser ejercida de modo que perturbe y hasta neutralice la función de control de constitucionalidad asignada por la Constitución al Poder Judicial, acudiendo a la potestad de agotar la capacidad juzgadora de sus órganos y menos aún de su última instancia constitucional. Si se admitiese la atribución del Congreso Federal en tan ilimitada medida, a) se produciría una quiebra del sistema de frenos y contrapesos constitucional, impidiendo la función controladora asignada al Poder Judicial, b) se reconocería al Legislativo la potestad de colapsar al Poder Judicial o a su órgano de última instancia, c) mediante el expediente de producir colapso, el Poder Legislativo podría desprestigiar públicamente a esta Corte o a cualquier otro órgano judicial, y d) en definitiva, se desbarataría la división de poderes y su racional equilibrio de recíprocos controles, o sea, e) se derrumbaría el sistema republicano.
19) Que un análisis más pormenorizado de la situación que a la luz de lo expuesto plantea el art. 19 de la ley 24.463 nos lleva a considerar dos aspectos centrales, ya referidos en general: a) la naturaleza y funciones de la atribución reglamentaria del Congreso Federal establecida en los arts. 14, 75 inc. 32 y 117 de la Constitución Nacional; b) si en el caso concreto, el art. 19 de la ley 24.463 supera la pauta de control prevista en el art. 28 de la Constitución Nacional. Corresponde, por ende, comenzar por introducirnos en la cuestión de la competencia reglamentaria del Poder Legislativo y el fondo de racionalidad exigido por la norma constitucional.
20) Que en principio, esta Corte, haciendo una interpretación orgánica y teleológica de las normas constitucionales, debe partir de la premisa de que no puede interpretar sus disposiciones de modo que trabe el eficaz ejercicio de los poderes atribuidos al Congreso Federal para que cumpla sus fines del modo más beneficioso para la comunidad (Fallos: 318:1967). En tal sentido debe reconocerse que el inc. 32 del art. 75 constitucional, al conferir al Congreso Federal la atribución de hacer todas las leyes y reglamentos que estime convenientes para poner en ejercicio los poderes públicos, al igual que el art. 117, al habilitarlo para establecer las reglas y excepciones para el ejercicio de la competencia apelada de la Corte Suprema, le impone contribuir a la labor gubernativa, prescribiendo una de las tantas relaciones de cooperación entre el Poder Legislativo y los otros poderes. Queda de este modo claro que el inc. 32 del art. 75 y el art. 117 constitucionales prescriben una relación de cooperación y, en modo alguno, de interferencia, dificultad o impedimento del ejercicio de los otros poderes. Cooperar es posibilitar o facilitar el ejercicio de otro poder, o sea, precisamente el antónimo de obstaculizarlo y menos aun impedirlo.
21) Que tanto el inc. 32 del art. 75 y el art. 117, como el art. 14 de la Constitución Nacional se refieren a la competencia legislativa y reglamentaria del Congreso Federal. Los principios de la parte dogmática valen para la parte organizativa de la Constitución, pues no se admite discontinuidad o solución de continuidad alguna en la interpretación orgánica del texto, conforme a sanos principios del saber jurídico, o sea, la reconstrucción dogmática interpretativa proveedora de un sistema de decisiones lógicamente completo y no contradictorio.
22) Que la limitación establecida en el art. 28 de la Constitución Nacional a la potestad reglamentaria, tiene vigencia para toda facultad reglamentaria del Congreso Federal.
Surge de ello que, conforme a la directiva general del mencionado artículo no es constitucionalmente admisible que se avance legislativamente contra derechos reconocidos en la Constitución, sea en forma directa, so pretexto de reglamentación, tanto como en forma indirecta, alterando la distribución de facultades como presupuesto para el adecuado funcionamiento de la efectiva limitación al ejercicio de poderes despóticos. En definitiva, el entendimiento armónico de los arts. 14, 75 inc. 32 y 117 constitucionales, regidos por la regla limitativa común del art. 28, indica una teleología unitariamente orientada al mejor funcionamiento de las estructuras constitucionales.
23) Que siendo el inc. 32 del art. 75 y el art. 117 de la Constitución Nacional la base de la competencia del Congreso Federal para sancionar el art. 19 de la ley 24.463, éste sólo sería constitucional en la medida en que fuese una cooperación eficiente al funcionamiento del Poder Judicial en su cometido de decidir en tiempo y forma razonable las cuestiones que le incumben y, por supuesto, en la medida en que no altere las incumbencias de los respectivos poderes, como garantía de la limitación al poder del estado, o sea, como presupuesto indispensable de rechazo del despotismo. Determinada esta naturaleza y la prohibición constitucional de alterar incumbencias establecida con carácter general desde la parte dogmática por el art. 28 constitucional, corresponde indagar si el art. 19 de la ley citada respeta el límite o prohibición de alteración dispuesto en la precitada disposición constitucional.
24) Que conforme a lo expuesto cabe interpretar que las atribuciones señaladas en los arts. 75 inc. 32 y 117 de la Constitución Nacional deben ejercerse con el objeto de hacer efectiva la pretensión fundamental de garantizar acciones y vías procesales que posibiliten un efectivo acceso al servicio de justicia y a la tutela jurisdiccional, asegurando la mayor eficiencia y celeridad de las decisiones judiciales. En consecuencia, el art. 19 de la ley 24.463 debería asegurar la pronta terminación de los procesos, cuando no se opongan a ello otros principios fundamentales, como se ha señalado para otras disposiciones análogas (Fallos: 305:1105; 307:519; 311:621; 319:2151).
25) Que, si bien es claro que la competencia apelada de la Corte Suprema la decide el Poder Legislativo, determinando las reglas y excepciones según el actual art. 117 constitucional, no es menos cierto que éste no establece una mera facultad del Congreso Federal, sino un deber, cual es el de reglamentar para garantizar un óptimo funcionamiento del Tribunal. Este funcionamiento depende de la adecuación de las disposiciones legales al fin constitucionalmente prescripto; la cual debe juzgarse conforme a las circunstancias concretas. Toda norma rige una situación determinada, o sea, una constelación de hechos y conflictos.
26) Que el legislador, al tiempo de la sanción de la ley 48, estableció la vía extraordinaria para el acceso a la Corte Suprema, y ello fue pacíficamente aceptado siempre, lo que significa que desde aquellos lejanos años, en que la conflictividad en la República y en la sede de su gobierno era casi la propia de una aldea, el Congreso Federal y la Corte Suprema reconocían que la competencia apelada no podía ejercerse por vía ordinaria de tercera instancia en forma ilimitada para todos los casos. Esto implica que siempre se ha reconocido que las reglas y excepciones que debe establecer el Congreso Federal deben ser las adecuadas para el buen funcionamiento de la última instancia de control de constitucionalidad y, en modo alguno, una facultad ilimitada y arbitraria de atribución de competencia.
27) Que si —como hemos afirmado— el principio de restricción a la función reglamentaria del Congreso Federal establecida tanto en el art. 14, como en los arts. 75 inc. 32 y 117 está limitado por la regla general del art. 28, los hechos demuestran que no existe adecuación a esta regla en la competencia atribuida por el art. 19 de la ley 24.463 a esta Corte Suprema. Puede objetarse que serían muchas las normas emergentes del Congreso Federal que violentan la racionalidad considerada como adecuación de medios a fines en materia de reglamentación del marco de ejercicio de la jurisdicción. Al respecto es necesario observar que no es función de los tribunales tomar partido en cuestiones políticas, entendidas como supuestos de discutible conveniencia, materia que queda reservada al legislador. Es el Congreso Federal el que decide en general, y aunque la opinión personal de los jueces se incline por otras soluciones por considerarlas más racionales, estas opiniones no pueden traducirse en sentencias descalificantes de las normas legales. Pero cuando no resulta discutible la inadecuación de los medios a los fines, por ser palmaria y hasta groseramente contradictoria con los efectos manifiestos, es deber de los jueces el control sobre la norma. De lo contrario, bastaría con que los otros poderes invocasen cualquier fin constitucional para reducir a la impotencia al Poder Judicial respecto de la constitucionalidad de una norma, por mucho que ésta resultase claramente contradictoria con el fin proclamado en el acto legislativo o en su trámite. Quizá juzgar la racionalidad absoluta de un acto no sea tarea humanamente posible, incluso al mero nivel de adecuación de medios a fines, dada la imposibilidad de prever toda la causalidad que cada acto humano desata o altera, pero no cabe duda que es humanamente posible juzgar la irracionalidad manifiesta, la inadecuación completa e incluso paradojal respecto del principio proclamado. Y en el caso es claro, a la luz de los resultados de sus años de vigencia y a lo intolerable de la situación que ha creado para los justiciables y para el propio Tribunal, que el art. 19 de la ley 24.463 no ha respondido al objetivo declarado en el mensaje de elevación, que ha sido precisamente contrario a éste, y que, más aún, se aleja y contraviene la máxima preambular de afianzar la justicia (Fallos: 298:312; 300:1102; 302:299; 311:1644; 319:2151).
28) Que, por consiguiente, reconociendo los fundamentos constitucionales de orden normativo y de conveniencia institucional que extienden la garantía del debido proceso sustantivo en medida necesaria para proteger a los jubilados y pensionados del dispendio jurisdiccional generado por la norma en crisis y asegurar la pronta resolución de sus juicios, corresponde afirmar que el art. 19 de la ley 24.463, si bien proviene del uso de la competencia legislativa otorgada por los arts. 117 y 75 inc. 32 constitucionales, lo hace sobrepasando el límite impuesto por el art. 28, quedando fuera del específico diseño institucional.
29) Que sobre la base de la conclusión antecedente y de acuerdo con la limitación reconocida a la competencia reglamentaria del Congreso Federal, el art. 19 de la ley 24.463 carece de la racionalidad exigida por la Ley Fundamental. Así, las razones expresadas bastan para demostrar que el procedimiento dispuesto por la norma de marras lesiona derechos esenciales garantizados por la legalidad constitucional y no constituye una reglamentación racional de las normas superiores en juego (arts. 14 bis y 18 de la Constitución Nacional). En consecuencia, debe declararse su inconstitucionalidad, toda vez que cuando un precepto frustra o desvirtúa los propósitos de la ley en que se encuentra inserto o bien su aplicación torna ilusorios aquéllos, de modo tal que llegue, incluso, a ponerse en colisión con enunciados de jerarquía constitucional, es deber de los jueces apartarse de tal precepto y dejar de aplicarlo a fin de asegurar la primacía de la Constitución Federal, pues precisamente esa función moderadora constituye uno de los fines supremos del Poder Judicial y una de las mayores garantías con que éste cuenta para asegurar los derechos contra los posibles abusos de los poderes públicos (Fallos: 308:857; 311:1937).
30) Que, de acuerdo con lo hasta aquí expuesto, cabe concluir en que el recurso ordinario previsto en el primer párrafo del art. 19 de la ley 24.463, no resulta un medio ni adecuado, ni idóneo, ni necesario, ni proporcional en relación con los derechos, intereses y valores que el Estado está llamado a proteger en la materia bajo examen. Tal conclusión conduciría al inevitable rechazo de la pretensión recursiva de la demandada en el presente caso.
31) Que, sin embargo, la autoridad institucional de este fallo no debe afectar el tratamiento del presente y de otros recursos ordinarios que a la fecha estén en condiciones de ser interpuestos para ante este Tribunal, ya que no ha de privarse validez a los actos procesales cumplidos ni dejarse sin efecto lo actuado de conformidad con las leyes en vigor (conf. doctrina de la causa "Barry" Fallos: 319:2151 y sus citas—). Ello así, toda vez que la aplicación en el tiempo de los nuevos criterios asentados ha de ser presidida por una especial prudencia con el objeto de que los logros propuestos no se vean malogrados en ese trance. En mérito de ello, es necesario fijar la línea divisoria para obrar de la nueva jurisprudencia, apoyándola en razones de conveniencia, utilidad y en los más hondos sentimientos de justicia, necesidad que entraña, a su vez, la de fijar el preciso momento en que dicho cambio comience a operar (causa "Tellez" Fallos: 308: 552).
Las razones biológicas o económicas que le imprimen una especial naturaleza a esta clase de causas no autorizan a someter a los litigantes a una suerte de retrogradación del proceso que esta Corte ya conjuró en el precedente "Barry" citado. De tal modo, las causas en las que haya sido notificada la sentencia de cámara con anterioridad al momento en que el presente pronunciamiento quede firme, continuarán su trámite con arreglo a la norma cuya inconstitucionalidad aquí se dispone.
32) Que, de conformidad con lo señalado en el considerando precedente, cabe pronunciarse sobre los agravios planteados por la demandada en el caso sub examine. A su respecto, se advierte que la recurrente sostiene de modo genérico que el fallo apelado es arbitrario, pero no señala los aspectos específicos de la decisión que le causan perjuicio. Describe además los procedimientos mediante los cuales fijó oportunamente el importe de la prestación, indica las normas que aplicó e invoca diversos precedentes de esta Corte, todo ello sin una adecuada referencia a las particulares circunstancias de la causa y sin advertir que esos antecedentes habían sido aplicados por el a quo. Solicita finalmente que al fijar los intereses se aplique la tasa que le resulta menos gravosa, planteo que, al igual que los restantes, no configura una crítica concreta de la sentencia objetada, lo cual conduce a declarar la deserción del recurso.
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal el Tribunal resuelve: Declarar la invalidez constitucional del art. 19 de la ley 24.463 con el alcance que surge de las consideraciones que anteceden y declarar desierto el recurso interpuesto por la ANSes. Notifíquese a las partes y al Ministerio Público, comuníquese a la Cámara Federal de la Seguridad Social, publíquese en el Boletín Oficial y devuélvase. JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI.
ES COPIA
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON RICARDO LUIS LORENZETTI
Considerando:
Que el infrascripto coincide con los considerandos 1° a 9° del voto de la mayoría.
10) Que el conflicto constitucional queda configurado por la colisión entre la tercera instancia ordinaria como un instrumento para la seguridad jurídica en litigios contra el Estado invocada como fundamento por el legislador, por un lado, y la duración razonable del proceso, el acceso a la justicia, y los derechos de la ancianidad por el otro.
Que dicho conflicto quedaría simplemente suprimido por la garantía que los tribunales de grado dan en la especie, que haría innecesaria no sólo la vía cuestionada, sino todo debate al respecto por un principio de economía argumentativa.
Que no obstante ello, cabe desarrollar otros argumentos para reforzar el valor persuasivo de la sentencia desde el punto de vista de los valores y de la lógica jurídica constitucional que surge de la interpretación armónica de los arts. 28 y 75, incs. 22 y 23, de la Carta Magna.
11) Que todos los individuos tienen derechos fundamentales con un contenido mínimo para que puedan desplegar plenamente su valor eminente como agentes morales autónomos, que constituyen la base de la dignidad humana, y que esta Corte debe proteger.
Que un principio de justicia que goza de amplio consenso es aquel que manda desarrollar las libertades y derechos individuales hasta el nivel más alto compatible con su igual distribución entre todos los sujetos que conviven en una sociedad dada, así como introducir desigualdades excepcionales con la finalidad de maximizar la porción que corresponde al grupo de los menos favorecidos (Rawls, John "A theory of Justice", 1971, Harvard College).
Estos principios son recibidos en la Constitución Nacional, al establecer la regla de la igualdad (art. 16) y, justificar la distribución diferenciada a través de medidas de acción positiva destinadas a garantizar la igualdad real de oportunidades y el pleno goce de los derechos reconocidos por la Carta Magna y los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad (art. 75, inc. 23, párrafo 1).
Que estos principios de igualdad democrática y de diferencia con finalidad tuitiva de los sectores referidos deben ser respetados por el legislador.
Que la calificación constitucional de los ancianos como un grupo particularmente vulnerable, incorpora una regla hermenéutica que no se compadece con la introducción de diferencias que, lejos de protegerlos, desmejoran su posición jurídica.
Que la norma cuya constitucionalidad se examina constituye una diferencia negativa en perjuicio del grupo constituido por las personas ancianas en el ámbito de las acciones judiciales.
12) Que los ciudadanos tienen un derecho de acceso a la justicia que esta Corte debe proteger.
Que en particular, el procedimiento previsional se vincula con personas que, por lo general, han concluido su vida laboral y, en la mayoría de los casos han supeditado su sustento a la efectiva percepción de los haberes que les corresponden por mandato constitucional. En consecuencia, el fin protector de las prestaciones debe ser coherente con una tutela procesal adecuada encaminada a la protección efectiva que todo derecho merece, acentuada en este supuesto en razón de las particularidades de la edad avanzada. Todo ello, claro está, siempre y cuando las partes hayan tenido oportunidad de ser oídas con arreglo a las reglas del debido proceso, recaudos que se encuentran asegurados por la existencia de tribunales especializados y la doble instancia.
Que la regla general del acceso a la justicia en materia de derechos fundamentales justificaría una tutela más acentuada en el caso de la ancianidad en los términos del art. 75 de la Constitución ya citado en el considerando anterior, pero no una diferencia en perjuicio de ese sector.
Que dentro de la categoría de los derechos vinculados al acceso a la justicia, se ha admitido la necesidad de reconoce
"He tomado sobre mis espaldas el monopolio de mejorar sòlo a una PERSONA,y esa persona SOY YO MISMO,y se cuan difìcil es conseguirlo"MAHATMA GANDHI