Mardra S.A. v. Poder Ejecutivo Nacional y otro
Juzg. Federal de Apelaciones Mar del Plata, n. 4
Mar del Plata, 28 de mayo de 2008.
AUTOS Y VISTOS:
Estos caratulados "MARDRA S.A. c/ Poder Ejecutivo Nacional y otro s/ acción declarativa de certeza (Amparo)", expte n° 46.646 de trámite por ante este Juzgado Federal n° 4 a mi cargo, Secretaría Civil y Comercial n° 3, traídos a despacho a los fines del dictado de la pertinente sentencia y de los que:
RESULTA:
I) Que a fs. 1/35 se presenta el letrado apoderado de la parte actora MARDRA S.A. con patrocinio letrado interponiendo acción declarativa de certeza contra el Poder Ejecutivo Nacional con el objeto que se declare la inconstitucionalidad de la Resolución n° 125/2008 del Ministerio de Economía y Producción de la Nación en razón de entender que afecta gravemente derechos y garantías de rango constitucional, en particular los arts. 14, 14 bis, 16, 17 28, 31 y 75 inc. 22 de la C.N.-
Destaca que mediante dicha norma se concretó un desmedido incremento en los derechos de exportación para las alícuotas de soja y girasol, cuyos niveles se trasladaron al 44,1 % y 39,1 % respectivamente, habiéndose además implementado un sistema de retenciones móviles que durante 4 años se ajustará a los precios que indique el mercado de commodities.-
Peticiona a su vez que como medida cautelar innovativa se decrete la suspensión de la vigencia y aplicación de la norma impugnada.-
Relata los hechos aludiendo que la Resolución n° 125/2008 justifica el aumento de las retenciones con el fin de evitar que los precios internacionales influyan negativamente en la canasta de consumo de las familias, aludiendo que ello es falaz puesto que tanto la soja como el girasol, son productos exportables en su gran mayoría. Otro de los objetivos de las retenciones en general, es lograr una mayor distribución de la riqueza o su destino a obras públicas lo que no se refleja en la Resolución atacada.-
Denota que estas retenciones bajan el tipo de cambio de la moneda estadounidense a $1,90 y el productor agropecuario tiene que afrontar sus costos con un dólar que cotiza a $ 3,15/3,17, siendo a su vez que conforme lo demuestra con los gráficos que realiza, el productor jamás será beneficiado con las retenciones móviles.-
Indica que el productor no sólo debe soportar las retenciones sino que también debe afrontar el pago del impuesto a las ganancias, IVA, ISIB, etc., siendo que su aplicación en forma genérica perjudica a los más pequeños que verán reducidas o desaparecidas sus ganancias, incluso los rindes son diferentes en las distintas zonas del País.-
Alude a la procedencia de la acción declarativa de certeza y sus requisitos formales, citando fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y doctrina al respecto.-
Reitera en torno a los principios y derechos constitucionales afectados, predicando que el excesivo aumento de las retenciones a las exportaciones resulta irrazonable, al violar los arts. 17 y 18 de la C.N., alterándose los principios de seguridad jurídica, de legalidad e igualdad y capacidad contributiva.-
Por último, hace reserva del caso federal, funda en derecho, ofrece prueba y pide a la aplicación de la Resolución n° 125/08.-
II) A fs. 37 y 53 se convoca a una audiencia conciliatoria con representantes del Poder Ejecutivo Nacional, el actor y las entidades agropecuarias involucradas en el conflicto.-
III) A fs. 57/97 el actor amplía la demanda con relación a las nuevas medidas anunciadas por el Gobierno Nacional, consistentes en reintegros a los pequeños productores; subsidio de fletes; reapertura de las exportaciones del trigo; créditos para los tambos, productores avícolas y la creación de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar.-
Alega sobre la prohibición de delegación legislativa en materia impositiva, pidiendo la inconstitucionalidad de las Resoluciones 125/08 y 141/08.-
IV) A fs. 122/193 se presenta la parte demandada produciendo el informe circunstanciado en los términos del art. 8 de la ley n° 16.986.-
Primeramente alega sobre el objeto y pretensión del amparista, haciendo algunas manifestaciones en torno a la naturaleza jurídica del informe aludido.-
Seguidamente explica los alcances de la Resolución MEyP n° 125/08, destacando que la modificación del sistema fijo a móviles del esquema de los derechos de exportación aplicables a un sub-conjunto clave de cereales y oleaginosas constituye una herramienta adecuada para solucionar las consecuencias negativas derivadas del aumento de los precios internacionales, pudiendo repercutir desfavorablemente sobre la economía, por lo que entienden que el nuevo sistema móvil permite suavizar el nivel de precios y la inflación.-
Refiere a la expansión de la soja sobre otros cultivos y realiza tablas comparativas entre el anterior y el nuevo sistema, en el que señala el beneficio para los productores ante la caída de los precios internacionales, apuntando a la mayor previsibilidad para el sector e incentivos para la producción de maíz y trigo.-
Acto seguido alude sobre la inadmisibilidad procesal de la acción de amparo, indicando que no existe arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y que no puede declararse la inconstitucionalidad de una Resolución como la n° 125/08, sino que "podría ser eventualmente ilegítima por contener un vicio propio", afirmando que la misma está cimentada en el art. 755 del Código Aduanero, la Ley n° 25.561 y el Decreto 509/07, en virtud del cuál facultan al P.E.N. a disponer medidas que regulen la exportación de mercaderías.-
Señala en el contexto aludido que en el presente caso se debería exigir mayor debate y prueba, requiriéndose de informes técnicos y periciales propios del juicio sumario, aludiendo a la inexistencia de lesión constitucional ante la carencia de la demostración de productor o exportador agropecuario del actor, por lo que su reclamo sería sólo conjetural. Cita jurisprudencia.-
Significa que al tiempo de preparar el responde, el Ministerio de Economía y Producción ha elaborado una serie de medidas, como compensación a pequeños productores de soja y girasol, apertura de registro de exportaciones y creación de una Subsecretaría para pequeños productores, resultando que la acción intentada se dirige contra una función esencial del Estado, por lo que entiende resulta inadmisible.-
Reitera su postura en cuanto a la falta de legitimación activa por carecer de instrumentos que acrediten su condición exportador agropecuario.-
Entiende a su vez que no hay caso o controversia a resolver, al tratarse de una medida de política económica que actúa sobre la redistribución del ingreso sin afectar el derecho de propiedad.-
Alega en torno a la improcedencia material de la acción de amparo, atento a que el dictado de la Resolución 125/08 ha sido dentro del marco constitucional, por cuanto las leyes 25.918 y 26.135 reafirman la validez de las normas dictadas por delegación.-
Reitera el propósito de la Resolución n° 125/08, pregonando sobre la razonabilidad de la medida y ausencia de confiscatoridad, por cuanto la doctrina de la C.S.J.N. la excluye cuando se trata de tributos que gravan la importación de mercadería-
Finalmente refiere sobre los actos propios del amparista, en cuanto ha consentido la normativa de los derechos de exportación, pide se reexamine la medida cautelar, ofrece prueba, funda en derecho, plantea el Caso Federal y peticiona se rechace el amparo con costas.-
V) A fs. 194 se llaman autos para dictar sentencia definitiva, providencia que se encuentra firme y consentida para las partes.-
Y CONSIDERANDO:
Que sin perjuicio del nomen iuris otorgado por el accionante el suscripto le imprimió a la presente pretensión procesal la modalidad de instaurada en la acción de amparo.-
Que habiéndose cuestionado la vía intentada por parte del Estado Nacional - Ministerio de Economía y Producción, he de discrepar con tal postura, por cuanto en atención al violación de derechos denunciada en la pretensión inicial y ante al ausencia por parte del Estado Nacional a las audiencias conciliatorias señaladas a fs. 53 y 56 especialmente designadas por el suscripto antes de abrir la vía, pese a encontrarse debidamente anoticiado (ver fs. 33 y 54), he considerado a fs. 118 y vta., que éste y no otro sería el carril idóneo para el trámite de la presente contienda.-
Así lo predica el art. 43 de la C.N., en cuanto dispone que "Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva", presupuesto constitucional plenamente aplicable al caso de marras.-
Asimismo y partiendo del precepto constitucional transcripto, sobre los conceptos arbitrariedad o ilegalidad, destacada doctrina se ha pronunciado en el sentido, que "la ilegalidad de un acto o conducta se conforma cuando no concuerda con la norma jurídica que prescribe lo debido. La unidad del orden jurídico parece estar en discusión cada vez que la creación o el contenido de una norma inferior no se conforma a las prescripciones de la norma que le es superior, ya se trate de una ley inconstitucional, de un decreto o un reglamento ilegal, de un acto jurisdiccional o administrativo contrario a la ley o un decreto. El derecho positivo conoce tales situaciones. El mismo toma en cuenta el derecho "contrario al derecho" y confirma su existencia adoptando diversas medidas para impedir su surgimiento o mayor expansión. Es decir prevé de mecanismos ordinarios para combatir la ilegalidad que, cuando aparece manifiesta cuenta con remedios más expeditivos para su eliminación...mientras que la arbitrariedad exhibe un juicio especialmente negativo frente a las normas. La ilegalidad desconoce o aplica mal la norma que legalmente corresponde, mientras que la arbitrariedad es la manifestación abierta y caprichosa sin principios jurídicos" (Conf. Morello-Vallefín "El Amparo Régimen Procesal" pág. 27/28 Librería Editora Platense S.R.L.), por lo tanto he de evaluar a lo largo de la presente decisión judicial, si uno o ambos surgen en forma palmaria y manifiesta en la Resolución n° 125/08 S.A.G. y P.-
Otra cuestión previa que he de resolver antes de adentrarme al fondo de la controversia es la referente a la falta de legitimación activa articulada por la parte accionada y en ese sentido he de rechazar el planteo esgrimido, por cuanto de la actuación notarial obrante a fs. 109/116 surge en forma manifiesta que la firma accionante se dedica a la actividad agropecuaria, realizando operaciones agrícolas y ganaderas, ello en concordancia con la documentación obrante a fs. 98/103, por lo tanto resulta suficiente para este Juzgador la calidad de afectado directo de la parte actora por la medida cuestionada, no siendo necesario que el mismo sea exportador, toda vez que las alícuotas de retenciones, tanto fijas como móviles fijadas en la Resolución 125/08 del Ministerio de Economía y Producción:, lo perjudican en forma clara e inminente.-
Sentada las palabras que anteceden y teniendo en mira la referencia transcripta, he de evaluar si de los presupuestos fácticos en que el accionante basa su pretensión resultan de entidad suficiente como para darle acogida favorable a esta acción procesal constitucional y decretar la aplicabilidad o inaplicabilidad de la Resolución 125/08 del Ministerio de Economía y Producción, que entienden lesiva de sus derechos o caso contrario si no encuentro mérito suficiente para ello habré de desestimarla.-
Que el objeto de la pretensión consiste en la declaración de inconstitucionalidad de la Resolución 128/08 del Ministerio de Economía y Produccción con lo cual el thema decidendum se delimita a su constitucionalidad o inaplicabilidad al caso concreto somerito a juzgamiento.-
Que el suscripto en uso de sus facultades ordenatorias e instructorias (art. 36 del CPCCN., por rem. al art. 17 de la ley n° 16.986), como lo he sostenido en el proveído de fecha 28 de marzo de 2008, teniendo en cuenta la realidad y los acontecimientos fácticos, trató de llegar a un acuerdo conciliatorio convocando a fs. 37 a una audiencia para tal fin, con representantes del Poder Ejecutivo Nacional, el actor y las entidades agropecuarias involucradas en el conflicto, a la que comparecieron a fs. 53 el actor y los representantes de la Sociedad Rural Argentina, CONINAGRO, Confederaciones Rurales y Federación Agraria Argentina, sin que se haya presentado el representante del Estado Nacional, a pesar de la notificación que se efectuara conforme constancia que luce glosada a fs. 33 por lo que se convocó a una nueva que se realizó a fs. 56 , nuevamente sin su comparecencia a pesar de su citación (ver. fs. 54), circunstancia que refleja la falta de compromiso y seriedad por parte del los representantes del Estado Nacional, frente a la actitud mediadora adoptada por este Juzgador.-
No puede este Magistrado resolver el entuerto sin tener en mira que tratándose de un País agro-exportador se justifican la existencia de las retenciones con una finalidad fiscal, sin embargo las mismas también cumplen el cometido de ser instrumento de política económica, encontrándose dentro de las facultades constitucionales del Estado la orientación de la actividad productiva en aras del bien común.-
La resolución cuestionada resulta inaplicable, ya que sin perjuicio del porcentaje fijado para las retenciones "per se" no puede ser declarado inconstitucional por la razón invocada precedentemente en cuanto a instrumento de política económica, razón por la cuál no se puede aplicar automáticamente el porcentual de confiscatoriedad que surge del criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, vinculado a la violación del art. 17 de la Constitución Nacional, mediante el que se reconoce y garantiza el derecho de propiedad y del que el Tribunal cimero ha fijado en el 33% de las utilidades de una explotación, en reiteradas oportunidades (Fallos 209:116, 209:202; 239:160), éstos últimos citados por. Rodolfo R. Spisso en "Las Retenciones a la exportación y la violación de los principios de reserva de ley, igualdad, no confiscatoriedad y seguridad jurídica, La Ley, Suplemento especial abril de 2008, pág. 99).-
Asimismo y sin dejar de ser un dato menor, aplicable al caso de autos "La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en reiterados pronunciamientos, ha expresado que un impuesto es confiscatorio y por ende, incompatible con el derecho de propiedad, cuando de la prueba rendida surge la absorción por el estado de una parte sustancial de la renta o el capital gravado" (Conf. Rodolfo R. Spisso Ob. Cit. pág. 98).-
Por lo tanto, en este caso particular la norma resulta, reitero inaplicable por la forma en que se instrumentó ya que sólo tuvo en mira un objetivo fiscalista y no fue creada como instrumento de política económica habida cuenta que la supuesta rebaja de las retenciones de otros productos resulta irrisoria, máxime teniendo en cuenta que tampoco se han contemplado las diferentes situaciones particulares de los productores, a tal punto que el propio Gobierno Nacional a través de normativa posterior (Resolución 284/08 del Ministerio de Economía y Producción) y mediante el sistema de reintegros ha intentado completar la Resolución cuestionada por resultar la misma insuficiente, por lo cuál implícitamente están reconociendo su inaplicabilidad en la forma en que se sancionaron, resultando por ende irrazonale al no ser proporcionales a los fines que se había propuesto conseguir.-
Nótese que de la propia página de la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (
www.oncca.gov.ar.) se puede vislumbrar que de los alrededor de 80.000 pequeños productores de cereales, al 13 de mayo de 2008 ni siquiera uno sólo ha pedido el reintegro anunciado en función de la comercialización de soja o girasol, así podemos ver que hubo 8 pagos transferidos a la Industria Láctea, 45 a Molinos de harina de trigo, 225 a productores de trigo, etc., por lo que me permito expresar, que huelgan las palabras en cuanto a la inviabilidad de la normativa que pretendió subsanar, morigerar o corregir la a todas luces y ya reconocida por el propio Gobierno, Resolución 125/08 que resultó incompleta generando efectos no deseados.-
Concuerdo con quien sostiene que es posible abrir "el control de razonabilidad en dos pautas respecto a los fines y medios de las normas. Por un lado, cabe examinar si el medio resulta desproporcionado, es decir si aunque obtiene el fin perseguido lo excede; por otro si el medio guarda alguna relación de causalidad con el fin aunque aquél no sea el único con el que se lo pueda alcanzar"(conf. Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordad por María Angélica Gelli 3era. edición ampliada y actualizada, pag. 331), en este caso concreto sometido a juzgamiento y como lo he sostenido a lo largo de las consideraciones que anteceden, el fin que prevé la cuestionada Resolución 125/08 es solamente fiscalista y no se ha implementado como instrumento de política económica.-
Más aún en cuanto al sistema que se diseñó de movilidad que por las razones antes dichas tampoco "per se" es inconstitucional en virtud del principio capacidad contributiva que se traduce en que a mayor ingreso mayores tributos, para este caso en particular la misma resulta irrazonable y arbitraria, así como los montos fijados vinculados a otros productos habida cuenta que desalienta la producción en lugar de promoverla conforme nos enseña nuestra Carta Magna en su preámbulo "proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino: invocando la protección de Dios, fuente de toda razón y justicia: ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitución, para la Nación Argentina" ó el art. 75 inc. 19 que establece que corresponde "Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional" o el inc. 23 en cuanto indica que corresponde a las Provincias "Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución...".-
Coincido con el principio de que al Poder Judicial le está vedado ingresar en el análisis de la oportunidad, mérito y conveniencia de las decisiones políticas, como así también con el principio de presunción de legalidad del acto administrativo (art. 12 de la ley n° 19.549), pero entiendo que los Jueces deben poner coto a situaciones como la presente que denotan un ejercicio del poder legitimo que ostenta la Administración cuando sus decisiones resultan por lo expuesto a todas luces irrazonables, arbitrarias y atentatorias del bien común de la Nación, todo ello sin perjuicio de que no se decreta la inconstitucionalidad de las mismas por las razones "ut supra" expresadas, ya que por vía normativa como también he referenciado precedentemente, la propia administración -como por otra parte lo ha empezado a hacer aunque evidentemente no concluido- ha intentado subsanar y tratado de corregir, conforme su criterio discrecional la normativa aquí cuestionada, tal cual lo reconoce el propio Estado en su conteste del informe del art. 8vo. cuando señala que la Resolución "podría ser eventualmente ilegítima por contener un vicio propio", circunstancia que se encuentra avalada por la salida del Gobierno del Sr. Ministro de Economía Martín Losteau, aparente autor intelectual de la norma que generó ese inútil y gratuito conflicto que provocó tanto daño inesperado y que pese al extenso tiempo transcurrido no se ha procedido a modificar en forma eficaz y viable el sistema erróneamente instaurado.-
Ha de destacarse, a su vez que del art. 16 de la Carta Magna surge el conocido principio de igualdad que es la base del impuesto y las cargas públicas, "la doctrina de reiterada de la Corte Suprema ha sostenido que la ley debe ser igual para los iguales en igualdad de circunstancias. Con lo cual ha examinado la categoría normativa hacia adentro, para evaluar si alguno de los integrantes se los excluye del goce de los derechos que se reconocen a los otros. Una garantía mayor de igualdad exige un análisis de razonabilidad mas intenso para controlar las pautas con las que se construyeron las categorías" con respecto a la igualdad tributaria que significa que cada uno contribuye en forma proporcional a su capacidad económica se ha dicho que se "admite la creación de categorías imponibles por ley. Están sujetas al control de razonabilidad, bajo el satndart de la proporción. Tampoco debe implicar persecución u hostigamiento a personas o grupos sociales, por lo cual es necesario que situaciones iguales sean tratadas de modo igual. (Conf. Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordad por María Angélica Gelli 3era. Edición ampliada y actualizada pag.182 y 193 ).-
En este caso concreto no alude la Resolución cuestionadas a que tipo de productores se aplica -pequeños, medianos o los famosos poll de siembra- como tampoco en que zona del País cultivan básicamente girasol o soja, esto es marginal, zona núcleo o pampeana, aplicándose a todos por igual, sin tener en cuenta el principio aludido precedentemente y sin perjuicio que según criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, serían ajenas al control de constitucionalidad, la misma hace referencia a los legisladores en uso de sus facultades, más no al Poder Ejecutivo, arrogándose una prerrogativa delegada.-
Una cuestión final que ha sido introducida por el amparista , es la referente a la facultad del Poder Ejecutivo Nacional a través del Ministerio de Economía y Producción de dictar este tipo de Resoluciones, mas habiendo este Magistrado declarado la inaplicabilidad al caso concreto de autos de la Resolución n° 125/08 del Ministerio de Economía y Producción, considero que la misma deviene en tratamiento abstracto.-
Por lo antes expuesto, con fundamento en los arts. 16, 17, 28, 31, 43, 75 inc. 19 y 23 de la Constitución Nacional, art. 11, 12 13, 14 y cctes de la Ley n° 16986, jurisprudencia y doctrina enunciada, es que:
Fallo:
I) HACIENDO LUGAR a la acción de amparo promovida por MARDRA S.A. contra el Ministerio de Economía y Producción (P.E.N.), declarando en este caso concreto la inaplicabilidad de la Resolución n° 125/08 a su respecto.-
II) Impónganse las Costas del presente la parte demandada conforme el principio general que rige en la materia.-
III) Firme el presente decisorio LÍBRESE OFICIO a la Secretaría de Agricultura Ganadería y Pesca de la Nación, a fin de que se abstenga de aplicar la resolución nn° 125/08 del Ministerio de Economía y Producción, en los términos en que fue dictada la misma.-
IV) REGÍSTRESE Y NOTIFÍQUESE.
